打破人治框架 回归法治轨道

    为了提高立法质量，杜绝“部门”立法的弊端，实现立法的科学化、民主化，省人大常委会将关注度高、影响面广，同时立法难度也非常之高的《广东省信访条例（草案）》的起草工作，委托给了中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学三个省人大常委会立法咨询服务基地分别独立起草。“信访不信法”，“信访专业户”，“缠访、闹访、越级上访”……这些困扰从县到中央各级政府，也纠缠着信访人自身的各种信访“病”，能否通过立法来得到根本性的解决？法的精神又将如何来平衡个人的权利和义务？

    不能再让“人治”干扰法治

    信访制度本身，可以说是“先天不足”的。现行的《信访条例》是国务院于2005年修订后颁布的，并不是国家立法，广东省政府也颁布相应的管理办法。“但现在各地的信访机构的职能、权力和运作方式是很不一致的，存在比较大的差异，缺乏整体性和强制性。”省信访局局长林耀明指出，信访条例规定县级以上人民政府可以设立信访工作机构，但由于没有统一的标准，各地在实际工作中，信访工作机构的设置五花八门，有的归口在党委，有的归口在政府。

    除此以外，最令人诟病的是，“信访里面包含了一些人治的成分。”林耀明坦言，现实中信访干扰法治的情况是不同程度地存在的，“比如说，领导批示具体的案件怎么去处理，把一些本不应该这样处理的问题，为了减少到上一级的越级上访，就通过别的方式把它改过来了，这个随意性是存在的。”

    要解决好程序公正实体公正

    除了不信法，信访还有一个特点非常鲜明，就是似乎所有解决不了的事情，都可以去“上访”。之所以会这样，林耀明认为，主要是信访的权力救济功能太过突出，行政监督功能不足，政治参与功能更是微乎其微。

    林耀明建议，《广东省信访条例（草案）》在起草时，要认真解决好这种程序公正和实体公正的问题。应当严格规范信访工作的程序、方式，通过信访处理的程序和标准的法定化。要明确信访终结制度，严格执行三级终结程序，对未执行三级终结程序的信访诉求不交办、不通报；要明确涉法涉诉事项一律退出普通信访领域的原则；要明确越级上访不应受理；明确公民违反法律的信访行为应该适用什么法律，由哪个相关部门，以什么样的方式进行处理。

    要防止对上访人拦访和截访

    如何做到把信访工作纳入法制化轨道？省人大常委会副主任肖志恒表示，关键是完善两个渠道和平台，规范三个主体行为。所谓两个渠道和平台，即完善常规的信访渠道和平台、完善法律申诉的渠道和平台，同时还要依法规范三个主体的行为——第一是规范源头预防。要在源头上坚持依法行政，行政行为不能侵害群众利益。第二是依法规范接访行为，防止行政不作为、乱作为，防止对上访人拦访、截访，防止互相推诿，敷衍塞责。第三是依法规范上访行为，要在依法维护上访人合法权益的同时，明确区分诉求合法和上访行为违法的不同处理办法。

    而承担了草案起草工作的广东外语外贸大学副校长石佑启表示，在起草时，会把握地方立法的九字方针，“不抵触、有特色、可操作”，充分发挥高校在人才资源和智力上的优势，在制度创新上做文章，在结合广东实际、体现广东特色上做文章，在增强条例操作性和应用性上做文章。

    羊城晚报记者 黄丽娜