为什么会“信访不信法”

　　2005年《信访条例》生效后，我曾经以行政机关法律顾问的身份，参加过数次“大接访”。几乎每一次，都遇到政府门前络绎不绝的群众。我发现，来咨询的信访案件绝大部分都已用尽所有法律程序，有些还经过了再审，当事人仍然不服，希望通过信访来重新启动纠纷解决机制，追求自己期望的结果。当时以为，陈年旧案累计到新条例实施时集中而来，兼之来访者对信访制度和诉讼制度了解或许不够多，一时间信访案件增多应该是正常情况。不成想几年后，如何应对“信访不信法”竟然上升为政府部门一个正式的工作主题，“涉诉”(与诉讼有关的)案件还被特别提及。由此可以推断:第一，过去这些年来信访案件居高不下;第二，与此形成对照的是，当事人对生效裁判的接受程度不高，或者干脆不愿去法院诉讼。

　　政府机关论及此类问题时，往往暗含着一个基本理念:“信访不信法”是一个不正常的现象，当事人这样做是不对的;政府要探索的工作机制，是如何纠正这种不正常现象。然而，问题的关键却是:造成“问题”的原因是什么?如果不从源头上分析，任何应对措施都是权宜之计，无法治本。

　　“信访不信法”，换个规范的表述，就是当纠纷发生时，当事人选择去主管行政机关信访，而不是去法院诉讼;说得直白些，就是行政权比司法审判权更受当事人青睐。原因何在?1990年行政诉讼法生效后，我国的刑事、民事和行政三大诉讼制度已齐备。与此同时，执业律师制度也日臻完善。相信纠纷发生时，绝大多数当事人不会不知道有权向法院起诉。在这样的背景下，“信访不信法”的现象，只能说是一种自然选择——普通公民并没有能力来决定哪一种国家权力可以发挥什么样的作用，但他们会根据实际情况选择更有利于纠纷解决的途径。当通过信访可以比通过诉讼更快更令人满意和信服地解决纠纷时，案件自然会涌向行政机关的信访部门，而不是法院的立案庭。不是信访案件居高不下损害司法权威，而是司法权威不够(与行政权相比)才导致信访案件居高不下。这只需要一个简单的逻辑推理。而充斥媒体的各个行政机关(特别是有关负责人)如何为民着想、如何不辞辛劳解决疑难纠纷的报道，足以作为上述逻辑推理的现实印证。

　　信访制度的原意，是为了方便普通公民行使对国家机关的监督权。这个制度客观上的确为纠纷解决(特别是行政纠纷的解决)提供了一个辅助手段，但并非要与诉讼并驾齐驱。奥巴马政府在白宫网站设置请愿窗口，也有点这个意思。不过，我个人以为此举噱头成分居多。案件流向哪里，不是取决于宣传教育，更不是取决于对信访者的围追堵截，而是取决于纠纷解决机关自身的权威——谁说了算，谁说了管用，案件就会涌向谁那里。说到底，这是国家机关之间权力分工的问题，而不是去做老百姓的工作问题。如果信访办把自己定位为接待和“分拣”纠纷的“中转站”，严格遵守《信访条例》的规定，把可以通过诉讼解决的案件分拣出来直接告知当事人去法院起诉，而不是热衷于自己去解决纠纷，相信绝大多数信访案件会逐渐流向法院;如果法院在审理案件(特别是行政案件)中受到的干扰因素越来越少，司法的权威自然会得到提高。如果司法审判真正能够起到监督行政机关依法行使职权的作用，还会有“信访不信法”的现象吗?

　　(作者系暨南大学法学院教授)