行政机关违法实施许可须承担赔偿责任

　　案情

　　2009年3月，被告卫生局在第三人赵某提交的审批材料初审意见、主管领导意见、局长审批栏中无签字、无公章的情况下，为赵某颁发了《医疗机构执业许可证》。4月，尹某因咽痛到赵某的卫生室就诊，输液过程中尹某出现抽搐等症状，后经抢救无效死亡，司法鉴定部门认定尹某的死亡与赵某的治疗有一定的因果关系。9月，尹某的丈夫杨某以被告卫生局严重违法为第三人赵某颁发《医疗机构执业许可证》为由，认为被告卫生局使赵某行医合法化，并导致尹某死亡，请求法院确认该许可证无效，并判决被告卫生局承担行政赔偿责任。

　　分歧

　　针对行政许可机关违法许可，杨某是否具有提起行政诉讼的原告资格、行政机关应否承担赔偿责任，存在不同意见。第一种意见认为，杨某和被诉行政许可之间存在法律上的利害关系，具有原告资格，且行政许可机关违法许可，主观上存在过错，应当与第三人赵某按照过错大小分担责任。第二种意见认为，杨某具有原告资格，第三人赵某应承担赔偿责任，行政机关承担补充赔偿责任，即在赵某无力赔偿、赔偿不足或者下落不明的情况下，才承担相应的责任，行政机关承担赔偿责任后可向赵某追偿。第三种意见认为，原告杨某不具有原告资格。造成尹某死亡的是赵某，应由赵某承担民事责任，尹某的死亡与被告卫生局的颁证行为之间不具有法律上的利害关系，应驳回原告杨某的起诉。

　　评析

　　笔者同意第一种意见。本案主要有两个争议焦点：一是原告资格问题，二是赔偿责任问题。

　　1.原告资格问题。2000年最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有起诉该行为的原告资格。本案被诉的医疗机构执业机构许可证是一种关系生命健康的特种服务行业的行政许可，设置这种许可的直接作用是规范医疗从业秩序，为人们提供良好的医疗条件和场所，最终目的是为了保障公民的生命健康权。根据行政诉讼法有关规定以及原告资格判断标准，患者的生命健康权是医疗执业机构许可法律法规保护的范畴，患者的生命健康权益与医疗执业机构许可行为之间是间接的法律上的利害关系，当患者在诊疗时受到严重伤害且认为是医疗执业许可引起伤害发生的，可以对医疗执业许可提起诉讼。

　　2.赔偿责任问题。行政主体承担国家赔偿责任的四要件是行政行为违法、损害事实的发生、违法的行政行为与损害事实之间有因果关系、行政主体有过错。本案被告卫生局在为赵某颁发医疗执业许可证时，应该能够预见赵某行医会致人伤害的事实发生，尹某的死亡与医疗执业许可之间存在相当因果关系。行政许可侵权行政中，违法行政许可行为往往与申请人及其他人的违法行为或过错行为结合在一起，有共同侵权、混合侵权、行政许可违法但许可机关无过错三种情形。第一种情形许可机关承担连带赔偿责任；第二种情形不承担赔偿责任；第三种情况根据过错大小承担相应的责任。本案患者死亡的结果是违法的许可行为和违法的治疗行为属于混合作用造成的。行政许可机关违法实施许可，只要主观上存在过错，就应当承担未严格履行审核职责的过错责任。行政机关承担过错责任大小的确定，须依据具体行政行为的违法程度来判断，违法程度越严重，过错越大，承担过错赔偿责任就越大。

　　（作者单位：河南省开封市金明区人民法院）