多地被曝出“鬼城”现象 专家：需完善土地法制

　　对话人

　　民革中央“三农”委员会

　　副主任、中央党校法学博士

　　蔡永飞

　　对话

　　记者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。与此同时，很多地方被曝出“鬼城”、“空城”现象，您怎么看这类在城镇化过程中产生的“空城”现象？

　　蔡永飞：“空城”现象，实际就是不以科学规划为依据而凭长官意志随意造城，是一种“人为造城”现象。我认为，推进新型城镇化建设，规划十分重要。而要避免“人为造城”，科学规划当前的城镇化，最关键就在于要完善现行土地法制，加快土地法制建设。

　　一旦城镇化在“人为造城”的基础上开始进行，到那时人们很可能只好将错就错，“在错误的道路上越走越远”了。

　　记者：您觉得我们现行土地法制需要如何完善？　

　　蔡永飞：应该要有一个整体的土地法律体系，要有宏观、中观、微观三个层次上的规范。

　　记者：具体来说，宏观上要怎么去完善？

　　蔡永飞：现在我们国家有一个《全国主体功能区规划》，一个全国土地总体利用规划，这都是国土资源部以国务院的名义来制定的，属于法规性质，约束力是不够的。有一种建议，就是将这两个规划上升为“国家主体功能区规划法”、“国家土地总体利用规划法”，我很认同。这两个规划上升为法律，将为我国城市、城镇、新农村等人类居住区以及工业和农业区域的规划提供法律依据，从而为经济社会发展资源的流动提供科学合理的“流向”。

　　记者：能不能举一个稍微具体的案例来说，这个“上升”对解决盲目追求城镇化速度、“人为造城”有什么意义？

　　蔡永飞：比如说，一个地方要造一个新城首先就要征地，征地的理由往往都是为了公共利益，那么什么叫公共利益？你现在很难有一个标准的界定。如果将国家层面的两个规划以法律形式确定下来，作为我们土地开发利用的总体宏观法律依据，那么我们对公共利益的界定就基本解决了。这里要搞一个什么样的城市，城市要扩大到什么规模，有这样的法律基础，是不是公共利益就很清晰了。

　　记者：那么您说的“中观”层面呢？

　　蔡永飞：中观上就是国家应全面系统地修订城乡规划法，解决它的刚性不足问题。现在我们地方政府制定的城乡规划，虽然有城乡规划法规范，但是弹性还是很大，一届领导一个规划，换一届领导又换一个规划。

　　记者：如果按照我们现行的城乡规划法，对于随意变更规划，有什么约束条款吗？

　　蔡永飞：我们的全国主体功能区规划、全国土地总体利用规划，包括城乡规划法，虽然都对规划的恒定性有一些要求，但是都没有强有力制约的措施，城乡规划法最狠的惩罚就是通报批评、行政记过什么的。这个作用都不大。

　　记者：那依您建议，应该如何完善呢？

　　蔡永飞：我觉得城乡规划法应该是一个基本法，而具体的每一个规划，就应该是一个具体的法律一样，这样才不会出现“人为造城”现象。此外，应该尽可能详尽地作出规定，并科学、民主地制定和执行城乡规划的制度和程序。特别是修订后的城乡规划法，应解决城乡规划的刚性化问题。

　　记者：中观层面是对城乡规划法进行完善，微观层面的完善会涉及哪些法律？

　　蔡永飞：主要是土地管理法和农村土地承包法，这两部法律都存在内容过于广泛、针对的问题不够集中等问题。所谓微观层面的完善，就是将土地管理法加以拆分，针对土地征用、国有土地租用、耕地占补平衡、集体土地管理、耕地保护等问题制定专门法律，并将农村土地承包法加以拆分，针对农村集体土地承包、农村集体土地使用权流转等问题制定专门法律。

　　记者：这对于解决城镇化过程中的“人为造城”有什么帮助呢？　

　　蔡永飞：这主要是让程序更加规范。在土地开发利用过程中，让政府的行为更加规范，且置于有效的监督之下。

　　现在“人为造城”的最大问题就是，地方城乡社会经济发展规划没有形成法律制度，在制定之前也没有充分的公众参与的过程，执行过程中涉及的土地征用等环节也缺乏更细致的法律规范。如果解决了这些问题，再完善监督措施，严厉处罚措施，“造城”现象自然而然就会没有了。(记者 范传贵)