道德入法存瑕疵难落实 专家称一些法缺乏操作性

　　9月1日，《深圳市公共厕所管理办法》正式实施。

　　这部《办法》甫一示众，就成了舆论的焦点。其中，最受瞩目的是一条罚则：有在便器外便溺行为的，将被处罚100元。

　　面对“尿歪罚款”如何查实、怎样取证等一系列问题，深圳市城管局相关人士回应称，本意是禁止在公厕中随意便溺，主要起警示和教育作用，不是为了处罚。

　　“法律本身虽然教育功能，但确实附属于法律的强制性。”西北政法大学副教授褚宸舸在接受中国青年报记者采访时表示，如果法律不能执行、实施到位，不但影响它的教育功能，还会使其权威性受损。

　　“天下之事，不难于立法，而难在法之必行”。那么，那些法律法规为什么难以落地？

　　道德入法

　　今年7月1日，在新修订的《老年人权益保障法》实施首日，江苏省无锡市一法院据此判决全国首例精神赡养案，作为被告的女儿、女婿被判“定期回家看看”。

　　《老年人权益保障法》规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。

　　法院据此要求，被告每两个月至少需至原告即其母亲居住处看望问候一次，端午节、重阳节、中秋节、国庆节、元旦节这些节日，也应当至少安排两个节日期间内予以看望。

　　有网民质疑说：“难道当今社会已经沦落到了最基本的孝道，也需要通过法律强制力的威吓来保障吗？”

　　实际上，自这部法律的草案公开以来，“常回家看看”究竟是道德义务还是法律责任的争论就不绝于耳。而在一些地方，“道德义务法律化”是否必要，法律界人士的看法也很难统一。

　　今年1月1日，《山东省见义勇为奖励和保护条例》实施，其中第23条规定：“见义勇为受益人，应对见义勇为人员及其家庭成员表达谢意、予以慰藉。”

　　支持者认为，知恩图报这样的美德写入法规，有助于改善社会风气。中国人民大学教授莫于川就认为，法律可以规定一些最基本的道德要求。

　　“法律可以规定一些倡导性的行为规范，以鼎力最基本的行为规则。”莫于川表示，即便没有罚款、拘留等实际性的处罚措施，但是如果你违反了规则，法律就已经认定了你违法，这个社会也把你视为一个违反了最基本规则的人，这实际上就是一种惩罚。

　　不过，反对者认为，“法律是最低的道德”，随意地将道德义务纳入法制轨道，消解的是法律的权威性。

　　“法律能禁止人们去干什么，却不能强制人们去干什么。”中国政法大学教授张树义在接受中国青年报记者采访时说，类似的规定有良好的初衷，却无法通过强制手段达成，反而会产生抵触情绪。

　　就江苏无锡的判例而言，张树义认为，法院的一纸判决书根本不能触及问题的根本。“立法时，对社会问题的性质要清楚把握，道德的问题就用道德途径来解决。”他说。

　　立法瑕疵

　　综观近年来颇受争议的法律法规，还有一些法律法规以及规范性文件的规定超前或者滞后于现实生活，脱离实际自然也就无益于解决问题，被公众视为一纸空文。

　　8月22日，教育部开始就《小学生减负十条规定》公开征询意见。其中规定，一年级新生入学后，要严格按照课程标准从“零起点”开展教学，不得拔高教学要求，不得加快教学进度。并且，小学阶段不能留书面作业。

　　而实际上，学生减负问题在社会上已探讨多年，而“减负口号喊得越响，学生负担越重”已经成了不言自明的恶性循环。

　　“教育机关以升学率作为成绩考察标准，高考指挥棒还在。”莫于川说，这些深层次的东西不改革，只用减轻书包重量、减少作业这种简单化的方式解决疑难问题，是不行的。

　　张树义表示，立法主体从自己部门利益、管理角度出发作出的一些规定，缺少科学性，缺乏合理性，难免变成宣传口号，没有有效的责任条款，也就得不到贯彻实施。

　　褚宸舸表示，有人研究过，法律体系之中，只有刑事法律和部分民商、经济法律、法规所设置的制度和规则，相对而言能够得以比较认真的实行。其他部门法中大量的制度和规则，都未能或不能实行。

　　在褚宸舸看来，我国现在立法体制并不顺畅，“立法主体多，不该立法的立了，下位法违反上位法等问题也就无法避免”。

　　“这些问题并不是无法解决。”褚宸舸表示，根据宪法和法律规定，全国人大常委会有权撤销同宪法或法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规；国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章；全国人大，有关地方人大及其常委会，有关地方政府，也都有一定的撤销权。

　　“但这些机构很少行使撤销权。”他说。

　　执行不力

　　褚宸舸表示，所谓落实难，实际包括行政机关执法难和司法机关适用法律难两个层面。其根源在立法、行政、司法、法学研究等多方面原因，有的甚至是法律以外的原因。

　　2011年5月1日，原卫生部颁布的《公共场所卫生管理条例细则》开始施行，细则规定公共场所经营者应设置醒目的禁止吸烟警语和标志，并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝阻。

　　“禁烟令”实施至今的效果，被不少人诟病。以实施较早的广州为例，自《广州市控制吸烟条例》自2010年9月1起正式施行以来，所涉的15个管理部门只开出19张罚单。而广州市城管委12319投诉服务专线1年内接到的控烟投诉就有1000多宗。

　　“吸烟事关民众心理和生活习惯，这不是一朝一夕通过法律规定就能解决的。”褚宸舸表示，法律不是万能的，通过“立法”表态不支持公共场所吸烟可以，但不能完全靠法律纠正一项“生活习惯”。

　　再比如，2011年4月1日起施行的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》。有专家认为，此规定难以执行的原因之一就在于，广州市民对条文认同率低。

　　“这涉及民众习俗的改变，这不是法律一朝一夕可以完成的。”褚宸舸说。

　　在执行层面，执法主体不明确、执法不严、执法人员不足成本过高等问题也并不鲜见。

　　有报道说，《广州市养犬管理条例》中，公安机关对违规养犬人的处罚程序如下：把违规养犬人和犬只带回派出所、做笔录和取证、举行听证、申请法院强制执行……一套程序走下来需十几个民警花费至少两周时间。

　　“一些法的规定政策性色彩过浓，缺乏操作性。”他说，法律规范之间互相矛盾，文本笼统抽象，缺乏相应的制度、人员和经费给予配套支撑，这些立法本身的瑕疵也是落实难的原因所在。本报记者 李丽 实习生 邰楠