专家吁立法规范政府购买公共服务 重点解决监督问题

漫画/高岳

　　数据显示，今年以来，北京市朝阳区政府购买公共服务力度加大，市、区两级政府购买项目多达213项，首次突破200项大关，资金总计1761万元，项目数量和投入均高于过去两年总和。

　　近年来，全国各地政府购买公共服务的力度逐渐加大，北京市朝阳区政府只是其中的一个缩影。而前不久召开的国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，从高层更加明确地传递出政府购买公共服务的决心。

　　中国政法大学法学院宪法研究所副教授张吕好近日在接受《法制日报》记者采访时说，政府购买公共服务，是“公共服务民营化”的表现形式，是政府将其公共服务职能委托给市场来实现，政府向市场支付公共服务的成本。不同于“公共服务私有化”导致政府职能与责任的完全淡出，政府购买公共服务带来政府职能和责任方式的变化，使政府与公民、政府与市场的关系发生变化，故应以立法形式予以规范并推动其发展。

　　直接提供服务变为行政监管

　　张吕好介绍，政府购买公共服务是20世纪70年代以来兴起于西方发达国家的公共管理潮流，旨在通过公私合作、引入市场机制，用市场竞争对抗政府垄断，改善那些依赖政府公共服务者的生活质量，通过提高公共服务效率、节约公共服务成本，进而改善政府管理。1995年上海市浦东新区社会发展局将一个休闲中心委托给社会组织管理，而不是交给基层政权或自治组织，被认为开创了我国政府购买公共服务的先河。

　　“现在，很多地方政府主动开展政府购买的实践。但总体来看，仍处于个案或试点阶段，主要依靠政府采购、部门预算和国库集中支付等相关制度予以保障，没有形成完备的制度，缺乏立法的系统规范。”张吕好说，立法要解决的主要问题包括：政府购买的范围、政府购买的程序、政府监督的问题、对政府的规范与监督问题等。

　　张吕好说，政府购买公共服务，由直接提供公共服务转变为对公共服务的提供行使监管权，使政府职能精简、责任方式变化。政府的监督责任包括：选择合格的市场主体；对公共服务的过程和效果实施监管，主要是按照公共服务合同的规定实行合同管理，并在合同中确定绩效指标实行绩效管理；对公共服务的结果进行评估考核，重点是市场主体提供的公共服务是否更专业、资金使用是否更有效。政府监管的目的是确保公共服务得到实现，合同得到执行，公共服务合同不能有效执行的，政府应及时取消合同，重新选定公共服务主体，或以自己的能力完成公共服务。另一方面，在监管的同时，政府应当采取激励措施发挥市场主体活力，充分利用市场机制。根据国外经验，资金激励和税收减免是对市场主体的两项主要激励措施。

　　应开放和扶持公共服务市场

　　张吕好认为，政府购买公共服务，是以公共服务的实现、专业和高效益的服务需求满足为优先导向，重新塑造政府与市场、社会的关系。对政府自身的规范和监督是立法的一个重要问题。

　　张吕好说，为了改善公共服务，克服官僚主义，政府应当确立自己的适当角色，开放和扶持公共服务市场、从发育成熟的市场中退出而专注于制度供给。但是如何说服政府放弃其庞大的机构与人员规模和公共服务职能以及与之相联系的利益，切割公共服务与权力、利益相联系的格局，转为安排政府治理制度、监督市场主体，需要有动力机制。我国地方政府的购买实践来自于为政府减负、减赤的考虑，现在由中央政府部署推动则包含了“简政放权、改善政府”的顶层设计思路，年初的机构改革和职能转变方案已经反映了这一思路。以购买公共服务撬动政府对市场与社会的控制，精简政府公共服务职能，改革提供公共服务的政府部门以及国有企事业单位的垄断主体地位，放松市场规制，是包含在上述思路中的内容。

　　“具体来说，实践中普遍存在公共服务市场主体的竞争性不充分，政府购买的公共服务来自政府建立的服务主体或政府关联企业，竞争性的公开招标不足，甚至指定服务主体或故意设置资格门槛，财政购买从属于封闭的政府分利机制。”张吕好说，因此，对政府的监督应涵盖政府购买程序的各个方面：政府购买的方式、公共服务合同、财政资金的使用、监督责任的履行等。

　　完善相关法律法规刻不容缓

　　北京大学法学院教授、博士生导师湛中乐在接受本报记者采访时表示，推进政府采购公共服务，是一项意义深远的举措，但同时法制支持也必须跟上改革步伐和力度需求。政府采购方面相关法律法规的修订和完善，已经刻不容缓。

　　“对于杜绝政府采购中的腐败现象，在采购公共服务方面可能任务更为艰巨。”湛中乐说，许多公共服务并不是有规格、有参数的产品，而是无形的服务，在评价、选择、合同签订及合同履行方面人为的因素可能更加突出。鉴于公共服务常常牵涉到众多公民的重要权益，提供公共服务就需要一定的资质门槛；同时，也需要政府慎加选择，不是简单地看客观数据作决定，而要保持一定的自主评价和选择空间，像法国的政府采购法制就不是简单的从廉原则，而是综合考虑所有因素的从优原则。但这种资质要求和裁量余地也可能成为垄断和腐败的一个来源。

　　湛中乐建议，对此除需要尽快建立一整套政府采购公共服务的资质要求、评价原则和标准外，还需要强化媒体监督、审计监管和司法审查的作用，从静态的程序和标准到动态的体制形成内外监管合力，共同使政府采购过程得以廉洁、高效地进行。

　　张吕好认为，政府购买公共服务本质上也是政府采购。政府采购是指使用财政性资金购买“货物、工程和服务”。政府采购法规定“服务”是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，实践中一般理解为政府后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。

　　张吕好介绍，将公共服务纳入政府采购范围，在现有制度下是可行的，上海市制定的2013年“政府采购目录”就包括了预算金额50万元以上的法律服务、公共设施管理服务、社会服务等项目。“但是政府购买公共服务涉及更重大的政府改革和社会治理战略，超越了财政资金规范使用的层次，仅以政府采购法进行规范是远远不够的，应该积极修订和完善政府采购方面的相关法律法规。”张吕好建议。本报记者于呐洋