北京一村庄实行“社区化治理”三年无刑案

　　▲实行“社区化治理”前的大生庄村。　▼实行“社区化治理”后的大生庄村。王清涛摄

　　杨桂梅嫁到北京市大兴区西红门镇大生庄已经32年了。她如今61岁，初嫁时，这里还是一个古老而冷清的村落。村子里的140余座平房院子，大多都是在她来到村庄以后，才陆续建起来的。

　　这个位于大兴区北部、仅有327名常住人口的村子，30年里一直在北京城镇化的背影下繁衍变迁。这种变迁深刻而细微，它把大生庄从一个传统农业村，变成城乡接合部一个典型的“过渡社区”；也把杨桂梅们从农民的身份中剥离出来，变成以出租房屋为主业的“瓦片儿经济”受益者。

　　当然还远不止于此。杨桂梅们所感悟到的变化，一直深入到琐碎的生活细节里。随着村里外来人口从无到有，再到7倍于本村村民，村子里的一切都在变，卫生、治安，甚至民俗文化。

　　作为城镇化的题中之义，农业人口的减少必然导致富余劳动力涌入城市谋生，而由此催生的“城中村”、城乡接合部过渡社区治理问题，成为中国推进新型城镇化中不能回避的难题。这些过渡社区以低矮拥挤的违章建筑为主，环境脏乱、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外，内部也缺乏统一规划管理。

　　这样的“城中村”病，一度也席卷了大生庄村。但从2006年开始的一场试验，逐渐地将这种以“脏、乱、差”为典型症状的顽疾除去。

　　这场在大生庄开始的试验，名叫“农村社区化治理”，如今已被推而广之，它的另一个不够准确而饱受争议的名字叫“封村”。中国社会学泰斗、社会学会名誉会长郑杭生对它的评价是——“为农村社会管理体制的改革找到了突破口”。

　　“城中村病”

　　在杨桂梅的印象里，村里的外来人口大约是在2003年之后多起来的。那年，她家的6间屋子第一次拿出来对外出租。

　　大生庄村党支部书记李武江还记得，2006年以前村里的外来人口仅1000余人，2006年下半年才突然大量涌入。“我们的大生庄工业园从2000年左右开始投入运营，到那个时候开始成熟了”。

　　此后几年，外来人口持续增加，到2009年达到顶峰，有3100余人。而最新的统计是，这片只有0.6公顷的村庄里，住着2301名外来人员，是本地居民的7倍多。

　　这并非大生庄的特殊景观。位于北京城区南部的大兴区，在城镇化快速推进的过程中，北部的西红门、黄村、旧宫、瀛海和亦庄等五镇地区，聚居了全区80%、近50万人的流动人口大军，一度形成了92个流动人口“倒挂村”(流动人口超过常住人口的村庄)。

　　北京市公安局大兴分局提供的资料显示，这些“倒挂村”流动人口与常住人口比例平均为10:1,有的甚至达到15:1,一个行政村当中居住着一万五六千人。

　　杨桂梅很明显地感觉到了人口急剧增多带来的村庄变化。“卫生就是个大问题，那时候村里的水沟都是明沟，各地来的人生活习惯都不一样，什么垃圾、屎尿都往沟里倒，导致整个村子臭气熏天”。

　　治安是更大的问题。杨桂梅回忆，自己的一个租户，凌晨起来上厕所，回来后忘记闩门，结果几分钟后衣服、钱物全部被人抱走了；另一个租户买了一辆小面包车送货，结果一天晚上4个轮胎都被卸走了。

　　“别说那些大物件，自行车搁店铺门口，进去买包烟就没了；门口煮着饭，进屋一会儿煤气罐就让人扛走了。”李武江对当时的治安状况也印象深刻。

　　一个可以佐证的数据是，北京市公安局大兴分局通过对2005年至2009年五年全区刑事发破案和打击处理违法犯罪人员情况分析，发现全区80%的案件发生在城乡接合部的北部五镇地区，抓获违法犯罪人员的80%和被侵害对象的80%也是暂住在北部五镇地区的流动人口。

　　“头顶四环天，脚踩六环边，五环当腰带，京开连内外”，这是对西红门镇地理位置的描述。大生庄村就在京开路以东，南挨着黄亦路。随着整个区域工商业发展和外来人口的增多，大生庄内一条南北通透的主村道成了车辆横穿南北的捷径，日夜车来车往也成了村民们抱怨极大的问题。

　　《法制日报》记者从地图上看到，大生庄被三纵三横6条村道切割成了16个小片区。南北向的大生庄中路较为宽敞，足以供大车行驶通过。李武江告诉记者，几年前还让行车时，晚上两边的居民基本都没法睡觉。

　　此外，李武江介绍，为了能够容纳更多的租客，大生庄在2005年前后还形成了4000至5000平方米的违章建筑。

　　这一切都是摆在大生庄干部面前的大难题。“本地人说都是流动人口太多闹的，但实际上流动人口也是受害者，谁不想住一个治安好的地方？”李武江说。

　　封闭式治理

　　2005年8月，李武江开始担任大生庄党支部书记。他上任后的“第一把火”，烧向了那条贯通南北的大生庄中路。经过村两委讨论，李武江决定在这条路的南北两个出口安装街门，每天定时开关，限制机动车，尤其是工程车夜间通行。

　　“当时考虑的不只是夜晚的噪音问题。机动车从村里经过，对村民尤其是孩子而言是个巨大的交通安全隐患。”李武江说。

　　不久后，大生庄的村干部们开始向村里的违章建筑开刀，由村干部带头自拆，最终将村里四五千平方米的违章建筑拆除干净。

　　接着是解决卫生和治安问题。2006年，大生庄将村里的排水明沟全部改造成了暗沟；与此同时，大庄村成立了联防队，安装了一批摄像头，还封掉了村子里一些少人通行的出入口。

　　这一系列做法让大生庄村的面貌发生极大变化。通过对各类案件发案率的观察，这些举措引起了大兴公安分局的注意。

　　2010年4月，在大兴区委、区政府的统筹下，根据区委政法委和区公安分局的统一安排，大生庄开始为全村建设围墙，正式开始了“农村社区化治理”的试点工作。

　　“建围墙、安街门、守路口、设岗亭。”在大生庄村试点工作开始以前的2010年3月，任大兴公安分局金星派出所副所长的陈瑞被从其他地方调到了这个村里当片警。他告诉记者，“社区化”的要义，就是改造开放式的自然村，变为封闭式或半封闭式社区进行管理，村内人员、车辆实施持证出入，村庄主要路口24小时专人值守。

　　社区化管理的实施主体，是村里新成立的村级综治中心，下设社区警务站、流动人口管理站、巡防工作站、环卫站和纠纷调解室。综治中心按照实有人口2.5‰配备巡防队、流动人口5‰配备流动人口管理员。

　　52岁的王泽林，从2007年起就担任着大生庄村的流管队长，如今他手下还有9名流管队员，10个人按片区分担了大生庄村和大生庄工业园的流动人员管理工作。每一个流管队员，需要对接35户左右。

　　在综治中心，王泽林从档案架上随便抽出一个档案盒来，告诉记者，这就是一个出租户和他所有租户的资料。其中有户主的详细资料登记表、租户详细资料登记表以及三份管理协议。档案盒里还有一张房屋平面图，对出租屋每一个房间进行了仔细的编号。

　　“这些资料我们每周核实一次，实行‘人来登记、人走核销’,所有资料同步到电脑中。根据这些资料，我们可以对应哪个出租户的哪个房间住的是谁，情况十分清楚。”王泽林说。

　　在治安管理上，除了巡逻队按时巡逻，大生庄的居住区安装了16个摄像头，其中两个360度制高点摄像头，整个村子几乎没有监控死角。在综治中心，监控画面一目了然，十分清晰。

　　在这一系列试点工作展开3年以后，大兴公安分局人口管理大队相关负责人告诉《法制日报》记者，大生庄的发案率已大幅降低，刑事案件甚至连续3年零发案。

　　趋同化管理

　　在大生庄的试点工作开展不久后，当地就提出了要“将管理向服务延伸”，进行“趋同化管理”。

　　为了完善农村社区服务功能，大生庄成立了农村社区服务中心。李武江告诉记者，如今迁户口、办执照、孩子上学开证明等手续，住在村里的人都不用到镇上去了，直接在村里就可以办理。

　　《法制日报》记者在服务中心的墙上看到，该中心一共向村里住户提供37项便民服务。陈瑞介绍，这其中20余项都是针对流动人口的。

　　综治中心的管理人员，也承担着部分服务工作。李武江告诉记者，巡逻员甚至还要负责各户的炉具使用安全问题。入冬后，巡防员早晚七点都到居民家中，检查炉具使用安全，还会入户检查炉具烟道是不是该清了，炉具旁是否堆积杂物，家里有没有安全提示签。

　　“最终的目的就是将流动人口与户籍人口同等对待、同等服务，切实提升流动人口服务管理水平。”大兴公安分局人口管理大队相关负责人介绍，为了切实保障流动人口的合法权益，他们明确规定村综治中心必须吸收一名流动人口代表参与管理工作。

　　这一系列“趋同化”管理措施，反应在租户们身上，就是他们愈发融入了这个村庄。陈瑞介绍，如今村里很多租户都是长期租住，这样也便于管理。

　　杨桂梅的感受更加深切。家里的几个租户，都已经在她家租住多年。“就好像自己家人一样了，每年过年，只要是小孩，我都给包压岁钱”。

　　李武江则记得，不久前一个村民娶媳妇，光各家租户就坐了5桌。“现在邻居婚丧嫁娶，他们都参加，和村民没什么区别。”李武江说。

　　在到大生庄村以前，陈瑞在城市社区担任片警，他认为，农村的社区化治理的本质，就是借鉴城市社区管理的有益做法和经验，在近期难以实现规划、没有建设任务的地区，以这种方式优化治安和生活环境，全力挤压违法犯罪空间，让农村群众和流动人口同样享受到新型城镇化进程带来的好处。

　　■相关链接

　　今年7月12日，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，明确了今起5年内全国棚户区改造目标：改造城市棚户区、工矿棚户区等各类棚户区1000万户。

　　去年，上海社会科学院社会学所曾对沪上“城中村”治理情况进行专题调研。当年完成的研究报告中估计，全市以农民老宅子为依托的“城中村”总量可能在2000个左右。近日主持调研的上海社科院社会学所研究员周建明坦言，“当时这就是保守估计，放到现在看，城中村真正的数量可能要大好几倍”。