谨防行政权力以“正当目的”侵害私权

　　政府要做或者不做某些事时，“正当性”与“合法性”经常被放在一起使用，甚至经常被替换着使用，表达同样的意思。比如说，“国家为了公共利益的需要，可以……对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿(宪法第13条第3款)。”“公共利益的需要”就是征收私产的正当性依据。最早开始对一些车牌号码(当然是多数人喜欢的“吉祥号码”)进行拍卖的城市，曾经高调宣传拍卖所得将用于交通事故中无力支付医药费的弱势人群，拍卖款的去向就成了拍卖车牌的正当性依据———制度的始作俑者很可能觉得这项制度的正当性像宪法第13条第3款一样不容置疑。

　　上述两个例子中的“正当性”都是与行为人的目的和意图直接相关的。目的和意图是带有强烈主观色彩的因素，它与行为人未来可能的行为有关———也就是说“目的”所指向的未来行为，可能发生，也可能不发生。如果硬要说与人的当下有什么关系的话，也只与人当下的心理活动有关，即“我这样做，是为了(将来)……(省去无数种可能的正当目的)”。这样一来，问题就复杂了。

　　交通事故中付不起医药费的弱者当然应当救助，不过钱从哪里来是税收分配的问题；如果税收不够支付，需要开征其他税种，属于权力机关的职权范畴，要通过制定法律的形式来获得全体纳税人的同意。从始至终，这个过程与任何行政行为的正当性都没有关系。否则，如果今天A机关为了某个正当目的可以拍卖车牌号码，明天B机关为了另一个正当目的再拍卖其他公共资源甚至征收私人财产，那么一切公共资源岂不是都可以成为政府收费的来源、一切私产岂不是随时可能被征收，只要这些行为都有个足够“正当”的“目的”？岂不是只要目的正当，行为就必然合法？

　　这就是为什么宪法虽然规定“为了公共利益的需要”可以征收私产，同时对征收行为添加了最严格的限制，就是“依照法律规定”，以及“给予补偿”。物权法第42条在规定不动产征收时，又将宪法中的“依照法律规定”明确表述为“依照法律规定的权限和程序”。这个规定的立法意图是，某一特定的征收行为是否“为了公共利益”，这是立法者在制定法律时需要讨论的问题；同时，即便法律规定了特定的征收事项(即肯定了其“为了公共利益”的正当目的)，也要对征收的权限和程序作出明确规定。同理，拍卖公共资源不是不可以，前提当然也是要有制定法上的依据———根据行政许可法第59条的规定，有权规定行政许可收费的是法律和行政法规；一切没有法律和行政法规依据而对行政许可事项进行收费或者变相收费的，都是违法的。简言之，目的是否正当，是受立法权限以及立法所规定的权限和程序制约的。这种制度设计，就是为了有效防止将目的的正当性与行为的合法性混为一谈，防止以目的的正当性作为行为的合法性依据，防止行政权力以“正当目的”为借口任意侵害私权。

　　其实，常识本来就告诉我们，目的是否正当，与行为是否合法，在法律上并没有关系，至少没有直接关系———因为法律只能约束人(包括作为法人的政府)的行为，却无法约束人的思想或者意图；只能对已经发生的行为进行评判，却无法保证未来行为的合法性。在对政府行为的合法性进行评判时，如果冷落了有客观判断标准的因素(合法性)，而把注意力集中在缺乏客观判断标准的因素(正当目的)上，实质就是以纳税人对政府未来行为的“信心”，作为政府当下行为的合法性依据了。(作者系暨南大学法学院教授 刘文静)