孟建柱:改革创新 进一步提高人民调解工作水平

　　在人民调解法颁布3周年和全党深入开展党的群众路线教育实践活动的重要时刻，最高人民法院、司法部联合召开全国人民调解工作会议，进一步贯彻党的十八大和习近平总书记一系列重要指示精神，表彰全国模范人民调解委员会和全国模范人民调解员，总结、交流人民调解工作经验，研究部署新形势下人民调解工作，对于进一步加强平安中国建设，努力实现全面建成小康社会的宏伟目标，具有重要意义。

　　近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各级人民法院、司法行政机关认真实施人民调解法，深入开展人民调解工作，人民调解组织、队伍建设不断加强，工作机制、保障机制不断完善，调解领域不断拓展，调解质量不断提高，为维护社会和谐稳定作出了重要贡献。仅2007年以来，全国人民调解组织就调解各类矛盾纠纷4400多万件，调解成功率达到97%。特别是广大人民调解员扎根基层、心系群众、忠于职守、无私奉献，以自己的辛劳和汗水换来了百姓安宁、社会和谐，在平凡的岗位上取得了不平凡的业绩。

　　党的十八大指出，要正确处理人民内部矛盾，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系。这为进一步做好新形势下人民调解工作指明了方向。当前和今后一个时期，各地区各有关部门要深入贯彻党的十八大精神，紧紧围绕习近平总书记提出的建设平安中国的目标，认真践行党的群众路线，深入实施人民调解法，继承优良传统，积极改革创新，进一步提高人民调解工作水平，为实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安作出新贡献。

　　一、从巩固党的执政基础和国家长治久安的高度，深刻认识做好新形势下人民调解工作的重要性

　　当前，全党全国各族人民正在为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟目标而团结奋斗。面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，能否发挥好人民调解工作的重要作用，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层，关系到“两个百年”奋斗目标的实现。各地区各有关部门要从全局和战略的高度，深刻认识做好新形势下人民调解工作的重要性、紧迫性，进一步增强抓紧抓好人民调解工作的自觉性、主动性。

　　(一)做好新形势下人民调解工作是巩固党的执政根基的必然要求。人民调解是我国宪法规定的基层民主自治的重要内容，具有高度的自治性、群众性、民间性。它植根群众、面向群众，方便群众、服务群众，是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带。当前，由人民内部矛盾引发的纠纷，大多涉及群众切身利益，处理得好，就能进一步凝聚人心；处理得不好，就会影响党群干群关系，影响党的执政地位的巩固。各地区各有关部门要紧密结合正在深入开展的党的群众路线教育实践活动，始终牢记并努力践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把化解社会矛盾、依法维护群众合法权益作为人民调解工作的重要任务，把群众满意作为人民调解工作的出发点和落脚点，努力把调解矛盾纠纷的过程变成强化群众观念、增进群众感情、密切党群干群关系的过程，不断巩固和扩大党执政的群众基础。

　　(二)做好新形势下人民调解工作是坚持和完善中国特色人民调解制度的本质要求。人民调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为“东方经验”。这一法律制度，既继承了中华民族“和为贵”等优秀文化传统，又与社会主义法律制度相协调，符合多渠道解决矛盾纠纷的世界潮流，具有强大的生命力。新形势下，面对人民群众对社会公平正义的新期待，人民调解工作在理念思路、方法手段、体制机制等方面还存在诸多不适应的地方。各地区各有关部门要进一步解放思想，与时俱进地推动人民调解工作创新发展，确保人民调解制度始终充满蓬勃生机和活力。

　　(三)做好新形势下人民调解工作是促进社会和谐稳定的重要途径。我国用几十年的时间走过了西方发达国家一二百年走过的工业化、城镇化、现代化进程，创造了中国历史乃至世界历史上的发展奇迹。这也意味着西方发达国家在不同历史发展阶段渐次出现的各种社会矛盾问题，在中国几乎同时出现。人民调解作为社会自治性纠纷解决手段，具有分布广泛、灵活便捷、成本低、效率高等优势，做好了，不仅可以避免矛盾纠纷进入行政、司法渠道，而且可以从源头上减少不和谐因素，防止矛盾激化、升级，促进社会和谐稳定。

　　二、充分发挥人民调解的独特优势，努力把矛盾纠纷消除在源头、化解在基层

　　人民调解工作是正确处理人民内部矛盾的一项基础性工作。50年前，浙江枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。毛泽东同志非常重视，作出重要批示：“要各地效仿，经过试点，推广去做。”经过不懈探索和创新发展，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”成为“枫桥经验”的最大亮点，也成为人民调解工作最突出的特点。各地区各有关部门要以纪念毛泽东同志为“枫桥经验”批示50周年为契机，坚持和发展“枫桥经验”，积极推动人民调解工作思路、方法创新，进一步拓展领域、健全机制，努力在更高层次、更广领域发挥好人民调解的重要作用。

　　(一)以预防和化解矛盾纠纷为主线，着力构筑维护社会和谐稳定的“第一道防线”。预防和化解矛盾纠纷是人民调解工作的主要任务，也是人民调解工作的价值所在。多年实践证明，矛盾纠纷在第一时间发现、第一时间解决，效果最好。一要坚持源头预防，努力防患于未然。要进一步健全矛盾纠纷信息收集、报送、分析制度和反馈机制，努力变被动调解为主动化解、事后调处为事先预防，确保对潜在矛盾纠纷早发现、早控制、早疏导、早化解。二要坚持抓早抓小，依法就地解决。要充分发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全和人民调解员扎根基层、面向群众的优势，建立健全矛盾纠纷排查调处机制。要主动深入到矛盾问题多的地方开展排查工作。对排查发现的苗头性、倾向性问题，要依法、及时、就地进行调解，尽可能将矛盾纠纷解决在基层、消除在萌芽状态，努力防止因调解不及时、不到位而引发民转刑案件。三要坚持“应调尽调”，积极拓展人民调解领域。要主动适应社会矛盾纠纷发展变化的新特点，准确把握人民群众对化解矛盾纠纷的新要求。

　　建立健全专业性、行业性人民调解组织，及时有效地解决专业性、行业性矛盾纠纷。

　　(二)以加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合为重点，推动建立多元纠纷解决机制。要紧密结合司法体制改革，加快构建以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制，形成分工合理、权责明确、优势互补、协调联动的社会矛盾纠纷解决体系，努力使绝大多数案件都能得到及时公正处理，绝大多数矛盾纠纷都能得到有效化解。一要积极推进人民调解与行政调解的有机衔接。通过在基层行政主管部门设立人民调解工作室或工作窗口、成立人民调解委员会等方式，建立健全公调对接、交调对接、访调对接、医调对接等人民调解与行政调解衔接机制，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，由行政部门委托或移交人民调解组织解决，实现人民调解与行政调解的协调配合、良性互动。二要完善诉调对接机制。要积极推动在基层人民法院设立人民调解室或工作窗口，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，通过诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解等方式，做到主动介入、积极作为，努力减轻当事人诉累，切实发挥人民调解定分止争的作用，实现案结事了。要认真落实人民调解协议司法确认制度，对各级人民调解组织做出的合法调解协议，人民法院给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序的无缝对接，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。

　　三、加强人民调解组织建设，进一步提高人民调解工作能力和水平

　　随着经济社会发展，人民调解工作面临许多新情况，广大人民群众对调解工作提出了许多新要求。各地区各有关部门要大力加强人民调解组织、队伍和制度建设，努力提高化解矛盾、服务群众、促进社会和谐稳定的能力和水平。

　　(一)进一步健全人民调解组织网络。人民调解工作能否发挥好维护社会和谐稳定“第一道防线”的作用，关键要建立健全覆盖全社会的组织网络，真正做到“哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作”。要按照网格化服务管理的需要，建立健全村(居)人民调解委员会，巩固和完善乡镇(街道)人民调解委员会。特别要紧跟社会主义新农村建设和城镇化建设步伐，及时调整人民调解组织，确保人民调解组织不缺位、人民调解职能不缺失。要按照化解矛盾纠纷的需要，积极发展企(事)业单位人民调解委员会，大力加强专业性、行业性人民调解委员会建设，构建遍布城乡、覆盖重点行业和领域的人民调解组织网络。要按照便民利民的需要，依法规范人民调解组织的设立主体和人员组成，确保人民调解组织的自治性、群众性、民间性，同时进一步规范人民调解委员会的名称、标牌、标识，切实为人民群众提供便捷高效的服务。

　　(二)进一步加强人民调解员队伍建设。人民调解员队伍是加强我国基层民主政治建设、维护社会和谐稳定的重要力量。加快建设一支业务能力强、群众威信高、专兼职结合的人民调解员队伍，是提高人民调解工作质量和水平，推动人民调解事业健康发展的重要保障。要认真做好人民调解员选任工作，注重把公道正派、热心人民调解工作并具有一定政策水平、法律知识的人员选任到人民调解员队伍中来，特别要注重从离退休法官、检察官、公安民警、司法行政工作人员以及不同行业、部门离退休基层干部中发展人民调解员，注重邀请律师、公证员、基层法律服务工作者以及具有相关专业知识的专家、学者参与人民调解工作，发挥好他们懂法律、懂政策、懂业务、会做群众工作的优势。要大力发展专职人民调解员队伍，积极探索人民调解员专业化、职业化发展的途径。要加强法律知识、社会公德和调解实务等方面的培训，着力提高人民调解员队伍的素质和能力，确保他们更好地履行职责使命。

　　(三)进一步建立健全人民调解工作制度。要建立健全与人民调解法相配套的制度体系，加快完善人民调解委员会设立、人民调解员选任和培训、人民调解工作统计等配套制度，确保人民调解工作依法开展。要建立健全矛盾纠纷排查、疑难纠纷集体讨论、矛盾纠纷调处跟踪、重大纠纷报告等制度，确保矛盾纠纷排查到位、调解到位。要及时总结人民调解工作实践中的成功做法，用制度固定下来，逐步探索形成一整套有效预防、化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。

　　四、切实加强组织领导，为做好新形势下人民调解工作提供有力保障

　　各地区各有关部门要进一步组织好、领导好，推动人民调解工作取得新发展。

　　(一)各级党委、政府要加强对人民调解工作的领导。要把人民调解工作纳入平安中国建设的总体部署，经常听取人民调解工作汇报，及时帮助解决影响和制约人民调解工作发展的困难和问题。要落实好人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费，解决好人民调解工作场所、办公设施等问题，为开展好人民调解工作创造有利条件。要关心、爱护人民调解员队伍，对生活有困难、因调解工作致伤致残或牺牲的人民调解员，要给予必要的生活救助和抚恤优待，解除后顾之忧。要大力宣传表彰人民调解先进集体和个人，增强广大人民调解员的荣誉感，激励他们在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中建功立业。

　　(二)各级司法行政机关要加强对人民调解工作的指导。要根据党和国家方针政策，研究制定人民调解工作发展规划，切实增强指导人民调解工作的科学性、主动性。要加强对人民调解组织、队伍、业务和制度建设的指导，明确标准和要求，提高人民调解规范化水平。要加强对人民调解员的培训，提高广大人民调解员的综合素质。要指导人民调解员依法调解纠纷，坚持在当事人自愿、平等的基础上进行调解，不得违背法律、法规和国家政策，也不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

　　(三)基层人民法院要加强对人民调解委员会调解民间纠纷的业务指导。要通过组织人民调解员旁听法庭审理、依法确认调解协议、聘任人民调解员为人民陪审员等常态措施，指导好人民调解工作。要根据工作需要设立人民调解指导员，对化解疑难复杂纠纷和行业性专业性矛盾纠纷进行专项指导，提高调解成功率。要进一步加强与司法行政机关的协调配合，共同做好对人民调解的指导工作。(本文是孟建柱同志8月28日在全国人民调解工作会议上的讲话摘要。原载《长安》杂志2013年第11期)