完善企业破产制度 促进市场经济健康发展

　　破产是市场竞争的必然产物，破产审判是促进市场经济健康发展的法治手段。为全面把握破产审判情况、问题和困难，加强对破产审判的指导，完善、健全破产制度，江西省高级人民法院采取收集数据和典型案例、查阅案卷、召开座谈会等方式，对该省法院破产案件的审理进行了调查。

　　一、全省破产审判总体情况和主要特点

　　2007年至2012年，全省法院受理破产案件734件(旧存369件，新收365件)，结案529件，结案率为72.07%；已结案件清理破产资产总额18.92亿元，清理债务总额89.27亿元，安置企业职工8.08万人。

　　(一)收案呈下降态势。全省法院新收破产案件2007年113件，2008年68件，2009年76件，2010年58件，2011年42件，2012年8件。除2009年略高于2008年外，其余年份均下降，且2012年收案锐减(见图一)。 　　

　　(二)国有企业占破产企业数量超过2/3。在734个破产企业中，国有企业491个，占比66.89%；集体企业141个，占比19.21%；有限责任公司41个，占比5.59%。这三类企业分别占据内资企业数量的前三位，而股份有限公司(10个)、联营企业(5个)和股份合作企业(2个)分别占据内资企业数量的末三位。外商投资企业为2件，占比仅为0.27%。(见图二)

　　(三)债务人申请破产比例近七成。在新收的365件案件中，由债务人申请破产的有251件，占比68.77%；由债权人申请破产的有114件，占比31.23%。由债务人申请破产占比前三位的企业分别是：股份合作企业破产2件，均由债务人申请，占比100%；国有企业破产242件，由债务人申请破产的182件，占比75.21%；私营企业20件，由债务人申请破产的13件，占比65%。

　　(四)审理周期多半超过一年。在审结的529件案件中，审理期限不满一年的案件217件，占比41.02%；审理期限超过一年的案件312件，占比58.98%。股份合作企业、联营企业、外商投资企业均结案1件，审理期限均超过一年；国有企业、集体企业、有限责任公司所结案件中，审理期限超过一年的案件数量占该类案件的比例超过50%，分别为60.73%、57.89%和57.14%。

　　二、破产审判存在的难点和问题

　　当前，企业破产法在司法实践运行中存在以下问题：

　　(一)破产制度的功能发挥难。以2009年至2012年为例，全省共注(吊)销内资企业41040户，而同期全省法院受理内资企业破产案件183件，占退出市场内资企业数的4.46‰；全省共注(吊)销外商投资企业1869户，而同期全省法院受理外商投资企业破产1件，占退出市场外商投资企业数的0.54‰。如此低的比例，说明企业破产法在市场领域适用范围太小。

　　实践中，大量企业名存实亡，其退出市场大多不以破产方式，而以吊销营业执照的方式退出，同时企业破产案件逐年下降，主要原因：一是破产成本高，债务人不愿花钱申请破产；二是破产清偿低，影响债权人申请破产的积极性；三是具备破产原因时，债务人或其出资人是否负有破产清算的义务以及不履行破产清算义务该如何承担法律责任，法律规定不明确。

　　(二)破产案件及时审结难。破产案件审理周期普遍较长，破产案件积案多。有的法院自2005年受理的案件，至今仍未审结。造成积案多的主要原因是，在破产财产清理中，既有大量的事务需要协调，还存在大量的衍生诉讼。而衍生诉讼打了一审打二审，使相关事项难以确定，破产案件的审理进程不断延迟。同时，破产案件长期未结，不仅清算组(破产管理人)随着政府部门负责人员的相应变动而频繁调整，办理案件法官及书记员也因轮岗、外流等因素不停变动，也使破产案件审理期限被延长。

　　(三)清算组的管理人职责到位难。从全省法院的情况看，国有企业、集体企业破产案件，都是以企业破产清算组作为管理人。这种做法存在三个弊端：一是行政化色彩浓厚。有的清算组摆不正自己的地位，常以当地政府的意思、指示为名，对法院审理提出要求，将破产审理变成政府主导、法院配合的程序。二是人员素质难胜任。在组成清算组时，相关部门认为破产清算工作与本职工作关系不大，随便派一个单位的“闲人”应付了事，导致人员素质参差不齐，专业能力不强，工作效率不高。特别是对破产企业的债权清收，清算组积极性不高，畏难情绪重，往往将工作任务推给法院。三是债权人利益维护难。清算组由破产企业的上级管理部门或国资委抽调人员组成，与破产企业具有“血缘”关系，在保护债权人利益方面，难以做到中立，也难以令人信服。

　　(四)民营企业财务清理难。民营企业财务清理方面存在三个问题：一是账目真实性难辨别。与国有企业财务管理相比，民营企业的财务管理较为混乱，有的为规避税务设置假账，有的公私财物混同，特别是财务人员离职后，账目的真实性难以辨别。二是债权债务难确认。在民营企业中，有的法定代表人、股东从企业取得财物或金钱不入账；有的公款私存；有的法定代表人利用企业名义对外借款；有的以个人名义对外举债用于公司生产经营；有的为了逃避债务，事先与他人恶意串通，虚构债务。三是财产流转难识别。由于民营企业经营随意性较大，转移或隐匿财产的手段多样，相关交易的真实性难以认定，是否属破产财产难认定。

　　(五)国企职工安置难。国有企业破产审判普遍存在职工安置的难题。一是涉及人员多，年龄偏大，知识技能差，在就业市场没有竞争力，他们对今后生活充满焦虑。特别是企业资产不多，所欠社会保险金数额大的情况下，他们对养老保障存在担忧，容易形成群体性上访。二是受不良心态驱使，想趁企业破产之际最后捞一把，信奉“大闹大解决”，不断给法院和政府施加压力。三是部分特困职工家庭负担较重，生活困难，法院不得不多方协调尽力帮扶。

　　(六)未履行完毕合同解除难。根据法律规定，对双方均未履行完毕的合同，管理人有权决定解除或继续履行该合同。对解除合同的，对方当事人的损害赔偿权纳入申报债权；继续履行合同的，有关履行费用纳入破产共益债务。由于破产债权清偿率低，对方当事人往往要求继续履行合同，对解除合同的抵触情绪很大，一旦产生纠纷，法院协调的难度较大。

　　(七)破产债权清收难。破产企业对外有大量的债权，由于大部分债权形成时间较长，债务人分布地域广，偿债能力普遍较差，还有的超过诉讼时效，有的因保管不善丢失了债权凭证，有的债务人下落不明，债权清收难度大。管理人接管债权后，清收效果很不理想。即使法院以强制手段执行，也只能收回少部分债权。由于清收难度大，考虑经费、人力等因素，管理人不得不放弃路途远、数额小债权的回收。

　　(八)资产处置变现难。主要体现在四个方面：一是企业的资产结构复杂，权属不明、证照不全的现象比较普遍。处置变现时，还得补办有关审批、许可手续。二是破产企业的设备大多数陈旧老化，一些专用设备技术性能落后，本身使用价值不大，在市场上很难找到买主。有的只能作为废旧物资回收，实际价值与账面价值相差悬殊。三是划拨的土地使用权转让需经当地政府批准。国有企业破产由政府主导，划拨土地使用权转让审批程序相对简单，而集体企业或其他企业涉及划拨土地使用权转让的，则审批时间很长，有的还须等待当地城市规划的出台。四是涉房地办证费用高。房地产是破产企业清偿债务的主要资产，房地产出售后，应依法办理产权变更登记手续。而办理这些手续需向相关部门交纳勘验费、评估费、测量费以及土地出让金，契税、交易费等，这些费用的总和往往达到房地产总价款的27%以上，在一定程度上影响了房地产的出售。

　　(九)职工集资债权处理难。破产企业为解决生产经营所需资金，往往向内部职工集资。对职工集资款如何处理没有明确规定，司法实践中，各地做法不一。有的把职工集资款作为一般借贷，按照普通债权在第三顺序中支付；有的从安抚职工情绪、维护社会稳定出发，争取其他债权人的支持，参照企业破产法规定的第一顺序清偿，或高于一般债权的清偿比率予以照顾。

　　三、完善企业破产制度的建议

　　企业破产法在实践中的困境，是我国市场经济体制尚不完善，市场机制不健全，相关法律制度滞后，市场监管既有越位又有缺位，市场主体的法治意识、诚信意识欠缺，社会信用环境差等多方面的原因共同造成的。要解决企业破产法的适用难题，需要多管齐下，综合治理。

　　(一)认识层面：高度重视破产制度的完善与适用。党的十八大报告提出了完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的任务，要求把推进经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。经济结构的战略性调整，必然涉部分市场主体的淘汰与出局。要高度重视完善与适用破产制度，规范市场主体的退出行为，维护相关当事人的合法权益，促进市场平稳有序发展，从而以“无震荡”方式实现经济结构转型。

　　(二)法律层面：明确相关法律义务和责任。一是强化市场主体如实公开财务状况的义务，要求市场主体定期公开债权债务情况以及限期公开重大经营情况，增强市场主体财务透明度，为行政监管和公众监督提供条件；二是强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务。如违反该义务，应当承担相应的民事、行政乃至刑事责任。

　　(三)司法层面：提高破产清算效益。实行破产程序繁简分流，对资产数额不大、经营地域不广或特定小微企业，适用简易破产程序；在中级法院管辖范围内，指定特定法院管辖破产案件，试点破产案件集中审理；完善破产管理人相关规定，由中介组织、中介人任管理人，实行竞争性选任管理人，强化管理人的专业技能，降低管理人费用；充分运用资产拍卖信息平台，扩大拍卖知晓范围，减少资产流拍率，提高资产拍卖效率和价格；降低破产财产评估、审计和拍卖费用，减少破产清算成本。通过提高破产清算效益，提高债务人、债权人申请破产的积极性。

　　(四)环境层面：进一步转变政府职能。随着国有、集体企业的改制基本完成，政府直接参与、管理企业经营活动将成为历史。各级政府要理顺政府与市场的关系，进一步转变职能，定好位，站好岗，履好责，以简政放权、强化执法、改善环境为核心，当好市场“裁判员”，在减少行政审批许可、加强执法监管、加快推进社会信用体系建设上下功夫，为市场主体打造平等的入市机制、公平的竞争环境、良好的法治环境和有序的退市机制。

　　(课题组成员：刘洪芳 石 青 周辉 魏 巍 杨奕钧)