民告官缘何艰难？法官：吃政府的怎好判其败诉

　　“行政案件想立上案，一般都要一两个月甚至更长时间。还有的拖上几年也立不上，最后不了了之。”北京才良律师事务所合伙人李金平说。行政诉讼也就是俗称的“民告官”。1989年，行政诉讼法制定出台，并于1990年10月1日起施行。20多年间，面对行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题，人们反映强烈。

　　12月23日上午，行政诉讼法修正案草案提交全国人大常委会审议。这是行政诉讼法施行以来首次启动修改。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在说明中表示，这次修法就是要针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利。

　　如何破解行政案件立案难

　　在李金平的经历中，一些法院特别是基层法院，总有“办法”把行政案件拒之门外。比如，有的法院接到起诉书，既不登记也不给收据，只是说“回去等通知”。这一等，可能是几天，也可能是几个星期，甚至几个月。

　　“好不容易等到通知了，有的法院会说材料不全，给打回来。等我们补好法院需要的材料，法院可能又会说还缺别的什么材料，又给打回来。”李金平说。中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德把这种状况比作上医院看病：“医生还没见到，挂号的就说你没病，或者说这病我们医院看不了，回去吧。这合适吗？”

　　最高法院的数据显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件。这十几万件行政案件，主要集中在山东、河南等少数省份，有的省每年只有几百件，有的甚至一年只有几十件。

　　“行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有的地方形成了‘信访不信法’的局面。”信春鹰说。

　　行政诉讼法修正案草案开宗明义，在总则中增加规定：法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

　　草案还从三个层面强化了立案程序上的约束。一是规定法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以不符合条件为由不受理。二是明确起诉符合条件的，法院应当在接到起诉之日起7天内立案并通知当事人；不符合条件的，也应当在7天内作出不予受理的裁定书。裁定书应当载明不受理的理由。原告如果对裁定不服，还可以上诉。三是法院在7天内既不立案也不作出裁定的，当事人可以向上级法院起诉。

　　“原来的立案程序的确比较模糊。修正案草案增加的这些规定细化多了，对于解决立案难，将起到积极作用。”李金平说。

　　如何排除行政审判的外来干扰

　　“我们吃本地政府的、喝本地政府的，怎么好意思审人家、判人家败诉！”山西一位基层法院院长的话，反映出行政案件立案难背后的纠结。行政案件主要的管辖体制是属地管辖，即本县的案子在本县法院审。由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，民告官案件也就成了烫手的山芋。“法院受到的外来干扰太多、制约太多。”中央民族大学法学院教授熊文钊说。

　　为了减少地方政府对行政审判的干预，行政诉讼法修正案草案根据党的十八届三中全会精神，引入了集中管辖和提级管辖两种方式。一是规定高级法院可以确定若干基层法院，跨行政区域管辖第一审行政案件；二是对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

　　实际上，2013年初，最高法院开始在全国试点行政案件相对集中管辖，目前已经取得积极效果。在山西大同和长治，民告官案件基本实现异地审理，基层法院受到的不当干扰明显减少。6月1日，襄垣县法院受理了武乡县农民李某等人状告武乡县国土局行政不作为一案。经过开庭审理，法院一审判决武乡县国土局败诉。

　　北京市高级人民法院原副院长王振清表示：“今后有了这些制度的保证，大家应该有信心，法院能够排除外来干扰，独立审判好行政案件。”

　　同时也有意见认为，从根本上解决外来干扰问题，应该彻底打破行政区划与司法区划相对应的局面，设立行政审判专门法院。

　　“如果说设立行政法院一时半会儿还做不到，但法律上还是应该留出一个口子，也就是规定行政案件由法院行政庭或者专门法院审理。”马怀德告诉记者：“至于到底什么时候试点、推开行政法院，还可以再考虑。但我认为既然修法，就应该为将来改革留出空间。”

　　地方政府“红头文件”受关注

　　行政诉讼的受案范围太窄，是另一个广为诟病的弊端。最明显的一点是，地方政府部门出台的一些“红头文件”本身就是违法的，但却属于法律上的“抽象行政行为”，不能被起诉。

　　行政诉讼法修正案草案规定：公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。法院在审理行政案件中，发现上诉规范性文件不合法，不得作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

　　信春鹰指出，有些政府行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益，是地方政府及其部门出台的规范性文件中越权错位等规定造成的。“行政诉讼法作这样的修改，符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正规范性文件违法的问题。”

　　国务院法制办政府法制协调司司长青锋表示，行政诉讼法作这样的修改后，下一步就要研究建立一套程序和机制，对“红头文件”的合法性进行审查。

　　在扩大受案范围方面，修正案草案还规定，行政机关侵犯土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权，侵犯农村土地承包经营权，违法集资、征收征用财产、摊派费用，不依法支付最低生活保障或社会保险待遇等，公民、法人或其他组织也可以提起诉讼。

　　“特别是涉及征收土地的行政案件，有的地方受理，有的地方又不受理。从法律上把这个问题明确下来，也有利于缓解立案难。”李金平说。

　　多位受访专家均认为，在民事、刑事、行政三种诉讼类型中，行政诉讼与国家治理的联系最为紧密。提高行政诉讼水平，对于推进国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。

　　国家检察官学院院长胡卫列说：“这次修法的核心，在于提升司法在解决行政争议中的权威性。希望通过诉讼制度上的突破，发挥法治对国家治理的作用。”

　　熊文钊也表示，20多年才修一次法，机会非常难得。“我们应该珍惜这个机会，以改革创新的思路，打造一部具有里程碑意义的新行政诉讼法。”(本报北京12月23日电 本报记者 王逸吟 殷 泓 本报通讯员 赵 健)

　　延伸阅读

　　行政诉讼法修正案草案其他亮点

　　完善诉讼参加人制度，进一步明确原告、被告资格，增加诉讼代表人制度，细化第三人制度；完善证据制度，完善原告、被告的举证责任，明确逾期不举证的后果，完善法院调取证据制度，明确证据适用规则；完善民事争议和行政争议交叉的处理机制；完善判决形式，以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决，增加给付判决，增加确认违法或者无效判决，扩大变更判决范围；增加简易程序，采用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在45天内审结；加强检察院对行政诉讼的监督，地方各级检察院可以向同级法院提出检察建议；明确行政机关不执行法院判决的责任，社会影响恶劣的，可对该行政机关直接负责任的主管人员和其他直责任者进行拘留。王逸吟 殷 泓 赵 健