“民告官”拟可口头起诉 行政机关不得干预法院立案

昨天下午，行政诉讼法修正案草案提交十二届全国人大常委会第六次会议审议。

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，行政诉讼面临的“三难”中，最突出的是立案难，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。行政诉讼法修正案草案从5个方面完善对当事人的诉权保护。此外，草案还完善了诉讼参加人制度。

　　行政机关不得干预法院立案

　　修正案草案明确，人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。草案增加规定：人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

　　【解读】北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安介绍，在实践中，行政机关干预法院受理行政诉讼的情况较多，特别是对涉及房屋拆迁、土地征收、计生处理行为等案件的起诉。

　　中国政法大学副校长马怀德在接受媒体采访时说，我国行政案件原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观，“究其原因就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。”

　　如果行政机关干预了，又该怎么办？对此，姜明安解释说，草案修改稿虽然没有明确给出答案，但修改稿专门规定，法院如果因受行政干预或其他原因，不接受起诉状，接受起诉状后不出具书面凭证等，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　“不过，这里的‘投诉’可能用‘申诉’更合适。”姜明安同时表示，今后，人大和纪检监察机关应对行政机关的违法干预行为加强监督检查和问责。

　　受教育权遭受侵犯也可起诉

　　现行行政诉讼法受案范围较窄，草案将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

　　【解读】姜明安介绍，这次修法进一步明确了行政诉讼法的立法目的，新加了“公正”二字强调保障公正，强调监督行政机关依法行政。为了保障公正，保护相对人权益，监督行政机关依法行政，修改稿对原法进行了多方面的修改。如规定人民法院应当保障相对人诉权，行政机关不得干预、阻碍法院受案，扩大法院受案范围等等。

　　“扩大法院受案范围是此次修法亮点之一。”姜明安说，修正案草案通过多种形式和途径扩大行政诉讼的受案范围。首先，将原法受案保障的权利范围由“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”，这意味着相对人受教育权、劳动权、政治权利等被侵犯均可起诉。

　　此外，修改稿新增了几类行为，如没收违法所得、行政强制执行、变更、撤销、撤回行政许可、违法集资、征收征用财产等，原行政许可行为只包含颁发，现扩至变更、延续、撤销、撤回、注销等。不过，这10项行为并未实质扩大受案范围，只是对过去涉“人身权、财产权”行为的进一步明确。

　　“以前法律未明确列举，很多机械执法的法官就认为不属受案范围，对相对人的相应起诉就拒不受理。”姜明安说，虽然法律无论怎么列举，都不可能穷尽，但这样列出来仍是有好处的，不过他表示，最好的办法是法律不列正面清单，只列负面清单，不在负面清单内的行政行为和事项，法院都应受理。

　　当事人可口头起诉行政机关

　　草案明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权，新增加规定：起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

　　【解读】姜明安表示，修改稿此次明确“口头起诉”，就是为了方便不会写起诉状的老百姓，是司法便民的体现。他表示，口头起诉并不会导致滥诉，因为诉讼是要交诉讼费的，没有人会愿意没事也跑去起诉，“除非你愿意多给法院送钱。”

　　法院接到诉状应出书面凭证

　　草案强化受理程序约束，增加规定：一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。

　　二是起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内作出裁定书。不予受理的，裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。三是人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

　　法院不接诉状可向上级投诉

　　草案还增加规定：对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　□诉讼参加人制度

　　当事一方人数众多可选代表进行诉讼

　　信春鹰介绍，草案从四个方面完善诉讼参加人制度，包括明确原告资格、明确被告资格、增加诉讼代表人制度、细化第三人制度。

　　信春鹰指出，现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则，实践中，有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人，排除其他利害关系人，因此建议明确原告资格：具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。

　　草案也进一步明确被告资格，根据实践需要增加规定：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

　　增加诉讼代表人制度是此次修改亮点之一。现行行政诉讼法规定共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度，为提高司法效率，草案参照民事诉讼法增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求，必须经被代表的当事人同意。

　　信春鹰指出，实践中行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多，完善第三人制度有利于解决行政争议。为此草案规定：公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系的但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼，人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉。