行政诉讼法23年来首次大修 着力解决民告官“三难”

　　导读：昨天下午，十二届全国人大常委会第六次会议开幕，行政诉讼法修正案草案提交审议。这是这部“民告官”法律23年来的首次修法。

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰作草案说明时表示，本次修法将着力解决“民告官”中存在的“立案难、审理难、执行难”问题。

　　焦点一

　　民告官“立案难”最突出

　　信春鹰说，行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

　　措施

　　1.被诉机关不得干预、阻碍法院受理案件

　　针对“立案难”的问题，草案明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。

　　草案增加规定：人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。被诉机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

　　2.侵犯土地所有权或使用权纳入受案范围

　　现行行诉法的受案范围较窄，导致一些案件法院不受理，本次草案明确要扩大受案范围。

　　草案将行政机关侵犯公民法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

　　3.“民告官”可口头起诉

　　草案明确“民告官”可以口头起诉，方便当事人行使诉权。草案增加规定：起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人书提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，规定口头起诉是为了方便不会写起诉状的老百姓，是司法便民的体现。口头起诉并不会导致滥诉，因为诉讼是要交诉讼费的。

　　4.法院受理程序将受约束

　　草案强化了法院受理程序的约束，比如规定“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正”。另外，草案明确了行政诉讼案件中法院的相应责任。

　　焦点二

　　现行法院管辖制度易受行政干扰

　　信春鹰在作说明时介绍，现行行诉法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。对于现行“民告官”案件管辖制度的弊端，姜明安指出，根据现行行诉法，涉及省部级以下的行政机关的一审案件，都由基层人民法院管辖，而县法院审理县政府、县公安局(公安局长通常是政法委书记)为被告的案件，往往会受到很多干预，难以公正作出裁判。

　　措施

　　基层法院或可跨区管辖“民告官”

　　信春鹰说，为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，草案建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

　　对于草案中的管辖制度新规，姜明安认为，规定“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，这是根据三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求采取的一项重要措施，对于行政审判摆脱地方干预，实现人民法院独立行使行政审判权有重要意义。

　　姜明安说，基层法院跨行政区域管辖一审案件对于打破地方干预的困境会有较重要的作用。要解决地方干预问题，还必须进行政治体制改革和司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革，变地方法院为国家法院，变地方法官为国家法官。

　　焦点三

　　有些侵权行为是“红头文件”越权错位造成

　　信春鹰说，实践中有些具体行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

　　信春鹰表示，为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查具体行政行为时，应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附审查，不合法的，转送有权机关处理。

　　措施

　　认为“红头文件”不合法 公民可要求审查

　　草案增加规定：一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

　　姜明安认为，草案中“规章以外的规范性文件”就是我们平时所说的“红头文件”，是抽象行政行为的一类(最大的一类)。所谓“有权机关”是指依法对这些“红头文件”享有审查、撤销或改变权限的机关。

　　至于为什么法院不能直接作出“红头文件”是否违法的裁定，或者直接在判决中否定“红头文件”，姜明安认为，这是出于两个考虑：一是出于国家机关分工的考虑：制定、改变或者撤销“红头文件”是行政职权的范畴，审查“红头文件”合法性是法院职权的范畴；二是出于政策的考虑：行政机关具有行政管理的专门知识、专门经验，且“红头文件”大多涉及的是政策问题而非法律问题，由行政机关自己改变或者撤销(特别是改变)“红头文件”可能比由法院改变或者撤销更为适当。