涉土地使用流转案增多 处理不当易导致群体事件

　　编者按

　　在城镇化发展和农村改革进程中，不可避免将产生一系列需要关注和调整的问题。作为农业大省，安徽的农村改革和城镇化进程在全国具有示范效应，如何解决和应对推进中出现的问题同样具有样本意义。

　　安徽省高级人民法院积极作为，主动研判，对近年来审理的涉农案件进行调研分析，剖析涉农案件成因，结合深化农村改革和加快城镇化建设的战略部署，对今后一个时期涉农案件的趋势进行了预测。《法制日报》视点版特别推出这篇报道，希望能给各地正在深化中的农村改革提供借鉴和启示。

　　近年来，随着城镇化和农村改革加快，农村经济迅速发展，农民生活水平不断提高，农村各项社会事业日益繁荣，但与此同时，涉农案件也呈现增多之势。

　　这在安徽省高级人民法院近期完成的一份有关涉农案件的调研报告中得到充分印证。安徽省高院对该省法院最近五年受理的涉农案件进行全面梳理发现，该省法院受理各类一审案件1381837件，其中涉农案件560816件，占40.59%，且呈逐年增多之势。报告显示：涉农刑事案件主要特点是故意杀人、伤害案件高发，侵财类的盗窃、抢劫犯罪案件数量大，针对女童的性侵犯罪严重等；涉农民商事案件主要特点是离婚案件高发，民间借贷案件多发，土地权属、流转纠纷矛盾复杂尖锐易扩大等；涉农行政案件主要特点是违法用地行政案件多发，土地征收补偿安置类行政案件中群体性诉讼多等。

　　从这份调研报告可以看出，涉农民商事案件占比最高，占到了同期一审涉农案件的85.25%、一审各类民商事案件总数的39.11%，其次是涉农刑事案件和涉农行政案件。涉农行政案件虽然在涉农案件中占比最小，但却占到了各类行政案件总数的22.97%。

　　这份调研报告由安徽省高级人民法院院长张坚主持完成。近日，张坚向《法制日报》记者详细解读了这份调研报告的核心内容。他认为，通过分析研判，今后一段时期涉农案件将在涉及农村土地使用流转、征地拆迁、污染环境、破坏生态等七个方面呈现增多趋势。

　　农村刑事犯罪人员严重低龄化

　　该调研报告把以农民为犯罪主体或发生在农村、与“三农”有关的刑事案件定义为涉农刑事案件。2009年至2013年，安徽法院共审理各类涉农一审刑事案件78097件，占同期一审涉农案件的13.93%、一审刑事案件总数的56.12%。

　　在这些涉农刑事案件中，故意杀人、伤害案件呈高发态势，占到26.28%，其中起因于邻里纠纷、婚姻家庭矛盾、情感纠葛的较多，约占一半，充分反映了少数农民情感的脆弱性及处理矛盾的冲动性；侵财类的盗窃、抢劫犯罪案件数量大，占到28.55%，其中，流窜、结伙实施盗窃、抢劫和入室抢劫案件及抢劫留守孤寡老人和妇女儿童的案件较多。此外，交通肇事案件也呈多发状态，毒品犯罪在部分地区仍很猖獗，且以家族、亲友间的联手犯罪现象居多。

　　张坚说，涉农刑事案件还呈现犯罪人员低龄化、文化程度偏低的特点。经抽样调查，被告人小学和初中文化程度占77%，25岁以下的青少年占85%，未成年被告人占24%。

　　张坚认为，涉农刑事犯罪多发的原因主要有：其一，社会转型期各种利益冲突层叠，价值取向趋于多元化，一些农民经受不住外界各种因素的干扰，形成不正确的价值观，丧失了是非判断的底线，因而走上犯罪道路。而且，随着城市化建设的发展，大量农民工涌入城市，但社会保障机制滞后，农民工的权益得不到及时保障，心理反差大，不少民事纠纷激化为刑事犯罪；其二，农民的文化和法律素质相对较低；其三，留守青少年缺乏关爱和管教，自尊心强、自我约束能力弱，易受到外界刺激诱发犯罪；其四，农民自我防范意识相对较弱，一些农村基层组织管理职能弱化，治安防范投入少，治安防范措施不到位；其五，农村道路交通建设和管理滞后，农村机动车辆管理不规范，事故概率较大。

　　民商事占涉农案件比重最大

　　涉农案件中民商事案件比重最大，占到一审涉农案件的85.25%、一审各类民商事案件总数的39.11%。案件类型主要有离婚纠纷、人身侵权损害赔偿纠纷、民间借贷纠纷、农民工权益纠纷、土地权属及流转纠纷等，其中离婚案件占到了涉农民商事案件总数的43.80%。调研显示，外出务工人员婚姻基础不牢固以及“婚外情”、家庭暴力、离婚成本降低等都是离婚高发的主因，审判实践中一方指控存在家暴问题的占涉农离婚案件近八成。

　　除了离婚、人身损害赔偿纠纷案件、涉及农民工权益纠纷案件等传统的涉农民商事案件外，民间借贷案件已经位居涉农民商事案件的第二位，占同期安徽涉农民商事案件总数的14.47%。报告指出这类案件多发的原因在于：一是农民生产经营资金缺乏，借贷案件所涉资金约90%都用于发展生产经营；二是债务人盲目借贷或恶意借贷，造成借贷纠纷；三是债权人缺乏对借贷信用度的客观考量，往往根据借款人经济实力、信誉度、亲疏关系等方面的主观印象确定借款额度，有的还为追求高额利润放高利贷，借款风险难以控制；四是借贷手续不完善。

　　“虽然土地权属、流转纠纷只占到各类涉农民商事案件的4.64%，但这类纠纷历时较长，当事人之间对立情绪大，矛盾复杂、尖锐、易扩大。”张坚认为，基层组织土地发包、流转行为不规范，征地拆迁不规范，涉农政策和涉农市场环境变化，一些农村基层组织分配征地补偿费用等集体利益不均等，都是引发纠纷的成因。

　　违法用地占涉农行政案四成多

　　土地行政登记案件、违法用地行政案件和涉农土地征迁案件是涉农行政案件的主要类型。在这些案件中，土地行政登记案件占到将近一半，由于土地权属来源往往不明，且大多涉及买卖、转包、转让、继承、赠与等基础民事法律关系，呈现民行交织、法律关系复杂的特点。

　　该报告显示，虽然安徽法院五年间受理的一审涉农行政案件只有4639件，在涉农案件中比重最小，但涉农行政案件却占该省各类行政案件总数的22.97%，尤其是违法用地行政案件多发，占涉农行政案件的45.75%，而这类案件社会关注度高，容易影响社会稳定。

　　在分析涉农行政案件的成因时，张坚强调，征地拆迁程序不规范，补偿安置标准不统一，在一些征地拆迁项目尤其是政府重大工程项目中，前置的报批手续缺失严重，或采取各种方式规避法律设置的土地征收条件；征地过程中往往存在违法选择评估机构、听证程序缺失、公告程序不到位、违法采取强制拆除措施、法律文书送达不规范以及政府信息公开不充分等问题，都是引发此类纠纷的主因。

　　张坚认为，国家建设征地补偿标准低于经营性项目征地，相邻区域的不同地块、同一地块的不同阶段的补偿标准不一致以及涉及集体土地上的房屋的补偿安置，因没有统一、明确的规定，各地做法不一，都是引发纠纷较多的原因，应当尽快加以规范和统一。

　　该报告还显示，由于农村地大面广、信息不畅，违法用地行为往往难以及时被发现、制止，执法滞后、突击执法现象严重。一些农民占用承包地建房，有的私下调换、买卖承包地建房；一些地方村委会、农户未经审批非法转让、出租耕地用于非农建设，甚至以租代征进行开发建房，用于出租、出售或经商。此类案件的被执行人普遍存在强烈的抵触情绪，且部分行政处罚决定不具有可强制执行内容或执行内容，客观上导致无法执行。

　　涉及土地使用流转案件增多

　　“通过对涉农案件的分析研判，我们认为，涉农案件将在七个方面呈现增多趋势。”张坚预测，今后一段时期，涉及农村土地使用、流转等权益案件将会增多，因征地拆迁而引发的涉农纠纷将呈增多之势，涉及农民工权益维护的纠纷案件将继续增多，因污染环境、破坏生态而引发的涉农案件有继续增多的可能，道路交通事故引发的涉农案件仍将增多，涉农离婚案件仍将呈上升之势，涉农违法犯罪特别是盗窃、抢劫等案件仍将增多。

　　对于涉及农村土地使用、流转等权益案件将会增多的问题，张坚认为，中央关于深化农村土地制度改革的政策包括赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让等。这一系列举措在盘活农村土地资源、促进农村经济发展的同时，也会导致涉及这些领域的纠纷增多。此外，随着农村土地市场的活跃、土地价值的市场化，如果管理工作不能及时跟上，也会导致非法占用耕地、改变土地用途等非法使用土地案件的增多。

　　而对于因征地拆迁而引发的涉农纠纷将呈增多之势的预测，张坚解释说，随着城镇化的发展，农村土地征用还将进一步拓展、延伸，因此产生的纠纷案件也会增多，主要表现为：因征地拆迁安置补偿标准不统一或过低而发生的征地方与被征地农民之间的纠纷；因安置补偿费发放而发生的村集体组织与农民之间的纠纷；农民家庭成员内部之间因征地拆迁而获权益的分配产生纠纷；已经流转的土地使用权、房屋产权因征地拆迁而价值剧增，由此引发原使用权人反悔而与后使用权人之间产生纠纷。而且，因拆迁安置引发的纠纷具有涉及人数多、矛盾易激化特点，处理不及时、措施不到位，将导致群体性事件，影响社会稳定。

　　“如果环境和生态保护措施及工作机制不能及时到位、完善，则因污染环境、破坏生态而引发的涉农案件可能会持续增多。”张坚说，近年来，安徽法院审理的污染环境、破坏生态方面的违法犯罪案件和环境污染损害赔偿案件不断增多。随着经济的进一步发展，工业化、城镇化的深入推进，环境和生态所承受的压力日益凸显，大气、水、土地所遭受的污染越来越严重。这类案件往往涉及众多农民的利益，如处理不够及时得当，有可能酿成影响稳定的群体性事件。记者李光明