公益诉讼语境下“公共利益”的界定

　　编者按：我国民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国第一次以立法的形式将公益诉讼纳入法制轨道。在民事诉讼法中植入公益诉讼，标志着民事诉讼法由原来主要保护私利正义向侧重保护公益正义方向转变。但究竟何者为公共利益呢？民事诉讼法引入的公共利益所包含的内涵是目前亟须界定的问题。

　　一、何为“公共利益”

　　公共利益是相对于一个非开放的圈子内的少数人而言的，即客体对圈子内的大多数人的主客观统一的意义(价值)。圈子的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。它具有以下几个特征：

　　1.公共利益的客观性

　　公共利益不是虚构体，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，而公共产品和公共服务是其主要的现实的表现形式。

　　2.公共利益的公共性与社会共享性

　　较个体利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性特点，即具有很强的社会共享性。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对该物品的消费并不减少其他人对该物品的消费，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。从此意义而言，其具有“共有性”和“共同受益性”两个特点。

　　3.公共利益的层次性

　　依据经济学，公共利益又称为公共产品，即任何个人无法排他地占有和消费的物品。然而由于公共产品和公共服务具有多样性、现实性，这使得公共利益表现出一定的层次性。从纵向来说，公共产品包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品；而从横向来说，同一层次的公共产品也是多样化的，如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。

　　二、如何界定“公共利益”

　　1.公共利益的界定主体

　　通过上述对公共利益特征的分析可以看出，要单纯从主观的角度清晰地界定公共利益是非常困难的。因此，需要有更多客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，而此时由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观世界各国法律，对公共利益的界定主体的规定不外乎有三种：第一种是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确定公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益作出判断，一般主要是在处理涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。立法者只能对此作出概括性的规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突时，法院才予介入，对造成争执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益。

　　2.公共利益的界定标准

　　公共利益抽象、不确定的特点使得人们很难给其下一个科学确切的定义，但这并不意味着不能确定公共利益的界定标准。笔者认为至少可以从以下四方面进行考量：

　　(1)比例原则。比例原则源于德国，它具有三层涵义：一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的；二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的；三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益。比例原则要求政府机关在实施某种行政行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标(公共利益)可能对相对人的利益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使两者处于适当的比例状态。

　　(2)利益衡量原则。利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准实施某种行政行为后，能否给社会产生“更高的”公益价值。而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量的多少，还包括该行政行为之目的之“质”的问题。此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。例如，相对于其他法益(尤其是财产性利益)，人的生命或人性尊严有较高的位阶。并且，即使是多数人受益，也不能建立在少数人的痛苦之上；即使多数人同意，也不能剥夺少数人的基本人权。

　　(3)公平补偿原则。在寻求公共利益而不得不让少数人作出必要牺牲时，必须确立公平补偿的原则。有权利损害必有救济是公平正义的社会价值观的体现，也是现代法治的基本精神。只有做到公平或公正的补偿，才能使公民个人的权益损害降低到最低限度。

　　(4)正当法律程序原则。公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序的理念。因为公共利益的公共性和社会共享性要求对公共利益进行确认时，必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。公正程序应当包括五个方面：程序的合法性、主体的平等性、过程的公开性、决策的自治性和结果的合理性。

　　三、我国民事诉讼法中“公共利益”的界定

　　公共利益的内容是十分广泛的，那么，哪些公共利益的损害能够纳入法律调整的范围呢？我国民事诉讼法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从该法条的结构分析，笔者认为，该法条的文义重点应是损害社会公共利益的行为，即只要是侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织就可以向人民法院提起民事诉讼，而前面的污染环境和侵害众多消费者合法权益的行为，只是列举而已。因此，该法条是列举加概括的模式。然而，损害公共利益的行为多得不胜枚举，哪些应纳入到民事诉讼中，是个难点问题，也是争议最多的问题。笔者认为，该法条的社会公共利益可从以下几个方面进行界定：

　　1.刑事犯罪行为所侵犯的利益应排除

　　虽然刑事犯罪行为有相当部分会损害社会公共利益和社会管理秩序，但是犯罪行为同时也侵犯了国家的利益。因此，犯罪行为侵害公共利益时，都是属于刑事公诉案件，应由检察机关在提起公诉的同时，提出附带民事诉讼，而不应由有关组织单独提起民事诉讼。

　　2.国家利益应予排除

　　国家是由国家机器组成、由政府作为代表的。作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益(如政府的权威、政府组成人员的整体利益等)，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与社会公共利益是分离的，国家利益是个人利益与公共利益相矛盾的必然产物，介乎于公共利益和个人利益之间。因此，若存在损害国家利益的行为，应由政府作为代表，通过行政管理手段予以维护。

　　3.能够纳入民事诉讼范围的公共利益，还应包含以下内涵

　　(1)它是人们社会生活的客观需要，是促进人类社会或者一定的群体存在与发展的重要因素；(2)它能适应一定社会物质文明条件下的客观要求，与时代的发展相契合；(3)为不特定的多数人所享有、能为不特定多数人带来相关效应；(4)它处于国家和私人之间的公共领域，否则便不应当通过公益诉讼制度加以保护；(5)具有相对长期和固定的存在形式，虽然公共利益是一个不断发展的范畴，但其仍需一个确定的形式，如是变动不断的，则失去了诉讼保护的必要和可能；(6)可受侵害性，有些利益可能具有公共性的特点，但不能成为公益诉讼制度下描述的公共利益，就是因其自身不能被侵害。

　　(◇彭敬贵 作者单位：福建省武夷山市人民法院)