史上最严环保法：排污企业拒不改 将按日计罚

　　发达国家在阻止环境施害者的行为过程中，有一条非常重要的法律规定叫“按日计罚”。也就是说，从发现污染的那一天起，到污染终止的那一天，每一天都要罚款一定的数额，污染时日越长，罚款越重，这样可以达到震慑环境施害者的作用。如今，“按日计罚”也写入了新修订的《环境保护法》。

　　“按日计罚”能否给污染企业带来压力？实践中又该怎样实行和监督？

　　污染时间越长罚单越重

　　新修订的环保法第五十九条明确规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。 ”

　　多年来，国家环境立法不少，但由于违法成本低，对违规企业的经济处罚并未取得应有的震慑效果，导致法律法规并未起到真正约束作用。根据我国现行法律，对污染者罚到顶就是几百万元，这让部分企业“不怕环保监察、不怕行政处罚、不怕损害公共利益”。全国人大常委会法工委副主任信春鹰接受媒体采访时表示，“环境违法成本低的问题，是新法着力解决的一个问题，在法律责任部分设计了按日处罚制度，这是一记重拳。 ”

　　目前，我国对环境违法行为的处罚分为一次性罚款、按倍数罚款、按损失比例罚款等几类，设置上限，从几十万到几百万元不等。这个数额看似有震慑力，但精明的企业宁愿冒险排污，因为相对高额收益来说，违法处罚或许只是九牛一毛。新修订的环保法“按日计罚”的规定正是切中了这一要害：查处环保违法行为后限期整改，逾期一天将处一定标准款额的处罚，且上不封顶，污染时间越长罚单越重。面对越来越重的罚单，不法企业不得不考虑其违法成本。

　　罚款额度将由专项法决定

　　放眼世界，环保违法“按日计罚”在很多国家早已写入法律，是世界各国实践中已被反复证明成功的环境制度。如美国杜邦公司的特氟龙事件，因为有化学物质危害人体健康，从公司知道有危害仍出售产品的那一天开始，到停止出售的那一天，每天罚2.5万美元，最后罚了3.1亿美元，沉重的罚单使得该公司不敢再违法。

　　实际上，在地方立法实践中，重庆、深圳、北京等地已尝试规定了“按日计罚”制度，主要是针对比较普遍的、具有持续性的超标排污等环境违法行为。深圳早在2009年修订的《深圳经济特区环境保护条例》中就规定，“经环保部门处罚后，不停止违法行为或者逾期不改的，环保部门应当对该违法行为实施按日计罚。按日计罚的每日罚款额度为一万元，计罚期间自环保部门作出责令停止违法行为决定之日或者责令限期改正的期限届满之日起至环保部门查验之日止”。

　　“按日计罚”写入新修订的环保法，在中国现行行政法规体系里，是一个创新性的行政处罚规则。然而，对于“按日计罚”的数额，新法中没有明确。全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东接受媒体采访时表示，“罚款的数额、幅度或标准要考虑两个要素：污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失和违法所得。今后罚款数额会更有针对性，且会相应提高，而具体的罚款额度，将由即将出台的专项法决定。 ”

　　专家访谈

　　“宁交罚款不改设备”行不通

　　王曦 (上海交通大学法学院教授、博士生导师、学术委员会副主任、环境与资源保护法学科带头人、环境资源法研究所所长)

　　记者：“按日计罚”的原则确立，除了让企业感受到压力之外，能否起到倒逼企业改变生产方式的作用？

　　王：以前违法成本过低，企业宁愿交罚款，也不愿改进生产设备。新修订的环保法就是要让污染企业明白，污染环境付出的代价，并不只是罚几万元钱了事，而是不可承受之重，必须改变生产方式。这是一大创新。

　　按日计罚，按照一定的幅度累计计算处罚数额，如一天罚1万元，这个力度是很大的。原则上，罚没的幅度应该相当于违法所得，让污染企业无利可图甚至亏本，让违法成本大大抵消他们在违法生产中获取的收益。问题在于，地方政府和环保部门是否愿意真的执行。如果真的强力执行，对企业的压力会很大，推动他们升级生产设备、加大环保投入，最终实现环境改善。但是，很多企业事关政府的财税收入，真要硬碰硬，还要下决心。

　　记者：排污企业固然要罚，但是不是说一定要被罚到破产为止？

　　王：要区分来看，要考虑企业对社会的贡献程度以及治污的积极性。那些污染严重、经济效益又不高的企业，本身就该被淘汰，因为他们无论是从经济上还是环境上考虑，都没有继续存活的理由。

　　更多的情况是，企业效益尚可、产品又为社会所需，但存在污染状况，那就得算一算该怎么罚。比较合理的办法是，罚没违法所得，限时进行治污技术升级。在国外，正式处罚之前，环保部门会和企业协商出一个时限，譬如说污染企业在一个月内进行改造使得排放达标，否则就要重罚，这种办法能给企业一个缓冲期，而不是一棍子打死。

　　记者：谁来依法执法处罚？执法行为如何监督？

　　王：执法主体应该是环保部门，他们所属的环境监察总队具体实施。至于对执法行为的监督，首先环保部门应该将执法信息公之于众，主动接受社会监督，其次，社会力量也要积极参与，如环保团体、公民或新闻媒体可以向环保部门举报。新修订的环保法中对举报的规定较为详细，并提出要对举报人的信息予以保密、保护举报人，这些都是看得见的进步。

　　记者：公众是否可以要求环保部门公开处罚信息？

　　王：此次环保法修订，在“保护和改善环境”方面对公民提出了更多要求，另外专门设立了“信息公开和公众参与”章节，让公众参与环境保护。譬如要求政府对相关信息全部公开，发个简短的摘要不能过关，还有定期公布排污企业的名单、企业的排污状况等。如果公民发现公布的信息有误，可以举报。以前的规定只有“公众可有权举报”一句话，新修订的环保法对举报的受理、反馈等有了更细则的规定，可操作性更强，突出了公众对政府和企业的监督，这是全新的规定，意义重大，与十八大提出的国家治理体系和治理能力建设是相符合的，突出了公民参与的重要性。

　　他山之石

　　“按日计罚”国外怎么规定

　　“按日计罚”在一些发达国家已推行多年，国外是怎么规定的？

　　美国涉及“按日处罚”的环保法律规范包括了《清洁水法》、《清洁空气法》等。其中，《清洁水法》规定，对处于继续状态的环境违法行为，可以按日计算，处以每天不超过1万美元的罚款。《清洁空气法》规定，联邦环保局局长可以对违法行为人以违法的每一天为标准处以最高2.5万美元的罚款，如果有必要实施更严厉的处罚，相关部门可实施更高额度和更长时间的处罚。

　　加拿大规定，如果实施或者持续进行某个违法行为达一天以上者，则每一天的行为均被视为一个单独的违法行为，可以按每天处以5000加元以下罚款。

　　新加坡也规定了连续处罚的多种情形。譬如，对违法排放污水的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天处以1000新元以下罚款；向河流排放有毒有害物质的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下罚款。(记者 陈琼珂)