司法人员分类管理：让法官检察官更纯粹

　　上海市第二中级人民法院。7月11日，上海召开司法改革先行试点部署会。上海的改革试点工作主要包括司法人员分类管理、职业保障、司法责任制和省以下法院、检察院人财物统一管理等内容。新华社记者 丁 汀摄

　　在不久前召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议上，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等获得通过。备受社会关注、饱含人民期待的司法体制改革在中央“顶层设计”与地方“先行先试”中起航。

　　司法体制改革有4个重点：完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。这是司法体制改革的基础性、制度性措施。

　　本报将推出“关注司法体制改革”系列报道，探求基础性、制度性改革措施出台的背景、路径和目标。

　　——编 者

　　严峻现状

　　基层法官检察官感到压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强

　　“一会儿座谈会开完了，我们还要上街开展创建全国卫生城市宣传。”今年5月，记者跟随中央某考察团调研司法体制改革时，一位基层法官说。

　　长期以来，我国对司法人员实行与普通公务员相同的管理模式，一些地方党委、政府常常把法院检察院等同于普通党政机关对待。“招商引资、拆迁、创卫等党政机关的任务常常被分配到法院检察院，不仅牵扯了办案精力，分散了办案力量，还常常给当事人造成法院检察院与政府是一家的错觉，影响司法公信力的提升。”清华大学法学院教授周光权说。

　　法官检察官也更看重行政级别的晋升，而非专业等级的提升。“工作17年了，我还是一名普通科员。如果能当上副庭长，评为副科，工资能上调不少。但法官等级提高一级，工资也就涨几十块钱。”一名西部省份基层法官说。根据2007年人事部、财政部确定的法官津贴标准，首席大法官340元，五级法官180元，最高与最低的津贴也只差160元。

　　但行政职数毕竟有限，导致法官检察官晋升缓慢，影响他们的工作积极性。2008年至2012年间，广东省各级法院调离或者辞职的法官超过1600人，其中不乏拥有多年审判经验的中年法官。压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强被归结为主要原因。

　　由于历史遗留原因，法院检察院内部，许多行政、后勤人员未通过司法考试，也从不办案，却有法官检察官的头衔，而一些具有法律职业资格的年轻干警常常连续两三年干着打字、装订、收发的活儿。

　　“在许多法院检察院，行政、后勤部门数和人员数远远超过了业务部门数和人员数，投入一线办案的人数严重不足，案多人少压力不断增大。”中国人民大学常务副校长王利明说。

　　受行政化的影响，法院院长、庭长承担了大量行政事务，很难再亲自审理案件，于是形成了“提拔一位庭室领导，就少一名好法官”的怪现象。留在审判一线的法官，审判资历稚嫩。以广东省佛山市中级人民法院为例，真正办案的法官审判资历平均才8年，其中有41.6%的法官任命不满5年。这对于靠大量审判经验才能作出科学、缜密判决的法院而言，并非好事。

　　在检察系统，行政化的影响也十分明显。检察权以“处、科、组”为基本单位运转，案件办理三级审批模式广泛适用，弱化了办案检察官的主导地位，影响办案独立性，也有违司法的“亲历性”。

　　地方探索

　　还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以“应有位置”

　　“由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，导致法官人数庞大，而辅助人员稀少，大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去办理，造成司法效率低下，最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。”最高人民法院司改办主任贺小荣说。

　　为改变现有司法人员管理模式的弊端，近年来，一些地方进行了改革尝试。

　　2013年12月20日，一场特别的选拔考试在广东佛山中院拉开帷幕——从全市法官中挑选出35名审判长。“只有还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以‘应有位置’，让他们重掌法槌，才能从根本上解决司法公信力不强、权威性不够等问题。”佛山中院院长陈陟云说。

　　在这次选拔中，有25名原来各庭室、部门的正副职胜出，与其他10名始终奋战在一线的优秀资深法官一同，按照“1名审判长+2至3名合议法官+2至3名书记员”的模式组建相对固定的审判团队，独立行使审判权。

　　为了让院长、庭长们心无旁骛地专司审判，佛山中院还专门为3名管理审判事务的副院长分别配置1名助理，集中管理副院长所管庭室的党务工作、队伍建设、廉政建设、联络会务等行政性事务。

　　“做个纯粹的法官是我的职业目标。以前当民一庭庭长要管50多号人和几千宗案件，而且行政性会议又多，确实不易。相较而言，现在更轻松更专业”，竞选成功的佛山中院民一庭庭长吴健南说。

　　改革后，在一线真正办案的法官平均审判资历大幅提升，审判质量迅速改观：仅今年第一季度，群众来信来访同比下降10.5%。

　　除佛山外，深圳、珠海横琴新区也进行了探索。根据《深圳法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，法官直接作为第四类别公务人员，单独按照法官职务序列进行管理，以法官等级定待遇。珠海横琴新区检察院将检察人员分成检察官、检察辅助人员和检察行政人员三类进行管理，实行主任检察官办案责任制。

　　改革目标

　　健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列

　　7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，改革纲要针对行政化严重的问题，明确了改革路径，最重要的一条是：推进法院人员分类管理改革，健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列，适当增加司法辅助人员的比例，让法官从繁琐的非审判事务中解脱出来。

　　“分类管理为落实法官单独序列、法官单独薪酬创造了条件。落实法官单独序列后，要将法官等级做实，让法官的薪酬与法官等级挂钩，法官的荣誉与法官等级同步，让法官朝着高级法官、大法官的目标追求。”王利明说。

　　“为了确保优秀法官愿意留在审判一线，最高人民法院将配合中央有关部门，完善法官等级定期晋升机制，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度，确保不担任领导职务的一线办案法官能够晋升至较高的法官等级、享受较高的薪酬待遇。”贺小荣说。

　　与法院人员分类管理相配套的是，建立法官员额制度和逐级遴选制度。对此，改革纲要规定，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额，对各级法院法官统一实行员额管理。在省一级成立法官遴选委员会，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，健全初任法官首先到基层法院任职的机制。

　　在采访中，一些法院检察院干部职工反映，调研、信息、统计、司法公开等工作都需要人做，分类管理的改革不能让综合部门的人吃亏。应该平衡不同类别人员的关系，让每一个人都有自己的职业前景，形成有序科学的工作合力。

　　“分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界，这是责任制的基础。”王利明说。

　　一些专家学者还建议，尽快修改《法官等级评定暂行规定》、《检察官等级暂行规定》，不能因为是高职务级别的行政领导而授予高等级别的法官、检察官。（徐隽）