法院检察院人财物省级推统一管理 让司法去除地方化

我国选择6个省市区进行司法体制改革试点。

　　长期以来，我国司法人员和地方法院检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。对此，党的十八届三中全会明确提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，进一步明确了“省级统管”的具体路径。

　　现实缺陷

　　司法机关没有相对独立性，受制于被裁判的对象，裁判结果的公正性大打折扣

　　今年全国两会期间，行政诉讼法的修改再次引起代表委员和社会热议。“我们做了一些调查研究，这些年行政诉讼案件原告的胜诉率明显下降，另外也确实存在着行政部门不愿意当被告、法院不愿意受理的情况。”十二届全国人大二次会议发言人傅莹表示。

　　以江西省为例，2013年江西全省法院共受理各类行政案件2586件，只占所有案件总数的1.09%，一审判决全部或部分撤销行政机关具体行政行为的163件，仅占一审结案总数的7.61%。

　　“长期以来，‘民告官’立案难、胜诉难、执行难现象突出，其中重要的原因是地方保护主义。”南昌大学法学院副院长邓建中说。

　　在一次调研中，一位法官告诉邓建中，他承办的一起环卫工人工伤赔偿案因涉及工伤赔偿数额高达30万元，当地政府负责人向法院领导提出要慎重处理，避免出现“示范效应”。

　　“我国地方法院绝大多数与行政区划相对应，这样固然有利于明确管辖、便利诉讼，特别是法院工作更容易得到当地党委政府的支持，但审判权的运行也容易受到各种地方因素的干扰。近年来，因城市拆迁、农村征地、企业破产、环境污染引发的大量行政和民事侵权案件难以得到公正审理，进而演变为常年难以化解的涉诉信访积案，已成为影响社会和谐稳定的突出问题。”最高人民法院司改办主任贺小荣说。

　　此外，由于法院检察院在经费供给、职级配备、编制核定等方面受地方政府的制约，在事实上接受和地方党政机关一样的一体化管理，常常被安排参与招商引资、强制拆迁等中心工作，不仅浪费司法资源，而且存在“既当运动员，又当裁判员”的风险。

　　贺小荣认为，司法权作为判断权，其判断结果的公正性取决于判断主体的独立性。如果判断主体的物质装备、经费保障、职级晋升、住房保障、工资福利没有相对的独立性，或者要受制于被裁判的对象，裁判结果的公正性自然会大打折扣。

　　改革设计

　　在省一级设立法官检察官遴选委员会，健全完善跨行政区划的司法管辖制度

　　“从性质上看，我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。因此，党的十八届三中全会明确提出要改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，这为人民法院依法独立公正行使审判权提供了制度保障。”贺小荣说。

　　作为破除司法地方化的关键一招，“省级统管”究竟怎么管？在采访中，有人建议，法官检察官由省级党委、人大、政府和司法机关相关人员共同组成的司法委员会来选任、管理和惩戒，这就需要对人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法甚至宪法的相关条款进行修改。有人建议，采取变通的办法，法官检察官由省级法院检察院协助省级组织人事部门提名，按现行法律规定程序、由当地人大任免，这样做可以避免与现行法律相冲突。

　　6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，明确了“省级统管”的具体路径。据中央政法委相关负责人介绍，为了保证专业能力，将在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。

　　7月9日，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》，针对现行审判权运行的物质制约、机制缺憾、体制保障等诸多方面存在的问题，提出了法院系统几项重要的改革举措：健全完善跨行政区划的司法管辖制度；在重大、疑难、复杂案件较多的地方，建立上级法院派出巡回法庭工作机制；通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理；推动设立知识产权法院，发挥知识产权法院跨行政区划审理案件的示范引导作用；强化最高人民法院的监督指导职能，进一步发挥最高人民法院在维护国家法制统一、树立国家司法权威、统一法律适用标准方面的引领和示范作用。

　　注意事项

　　严格区分人财物管理与审级监督，经费、收入不低于现有水平，地方应给予更多支持

　　“省级统管”后，省级法院检察院的职权增加了，如何防止因权力集中带来的负面影响？

　　“地方的干预是干扰，上级的不当干预也是干扰。”清华大学教授周光权说，“省级统管”后，如果省级法院没有严格区分人财物管理与审级监督，庞大的行政权力势必影响下级法院依法独立行使审判权，从而加剧本已严重的行政化管理，必须予以警惕。

　　针对法学界、法律界不少人对“省级统管”后，是否影响审级独立的担忧，贺小荣说：统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的垂直管理。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。通过完善提级管辖制度，压缩个案请示空间，确保审级独立；严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件，强化审级监督的纠错功能；改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法等。这些都可确保审级独立不受侵害。

　　“省级统管”后，法院检察院经费如何保障，不同经济发展水平的地区之间有无差距，发达地区现有的收入水平能否保住？在采访中，司法系统许多干部职工表达了他们的关切。

　　对此，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出，地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。

　　“省级统管”后，法院检察院的基础建设债务问题如何解决？据邓建中介绍， 2012年清理出的基础建设债务中，南昌法院检察院系统共计1.3亿余元。“这笔债务由谁偿还？需要通盘考虑。”在采访中，一些地方财政部门提出，根据财随事转的原则，对于市县法院检察院的债务应当由省级财政解决。

　　“‘省级统管’后，原来需要地方党委政府协调配合的信访化解、执行联动等，仍需要地方予以支持。”全国人大常委会副秘书长郭雷认为，司法机关建在地方，司法人员生活在地方，需要当地党委政府为司法机关工作提供更多支持和保障。(记者 徐 隽)