江苏推行政执法与刑事司法相衔接 解执法不严问题

　　本该走司法程序追究刑责，却因为种种原因，有案不立、有案不移，罚款了事。涉嫌犯罪却止于行政执法环节，此类执法不严的现象在全国并不少见，百姓对此很有意见。

　　江苏省积极推进行政执法与刑事司法相衔接，有效解决了执法不严的问题。在江苏，不愿、不敢、不能“以罚代刑”的执法氛围正在形成。

　　推进行政执法与刑事司法相衔接，是党的十八届三中全会提出深化行政执法体制改革的内容之一，也是解决执法不严的重要手段。近年来，江苏省致力强化行政执法与刑事司法的衔接，使涉嫌犯罪案件的移送工作得以规范，一大批危害市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁。以环境保护为例，2013年该省查处涉嫌环境犯罪案件51起，抓获犯罪嫌疑人235人，立案数超过之前15年的总和。

　　本来应该追究刑事责任，为何热衷罚款了事

　　现实生活中，人们总有疑惑：我国在食品安全、环境保护等方面制定了严苛的法律，可为什么这些领域的问题依然层出不穷？

　　“执法不严削弱了法律的威慑力！这是重要原因之一。”江苏省政府法制办行政执法监督局局长陆广文说得很直接：本来应该追究刑事责任的，结果以罚款了事，一些当事人交了罚款接着干违法犯罪的事儿，甚至有的干脆把罚款列入预算。

　　陆广文的说法，在记者与行政执法人员的座谈中得到了印证。江苏省公安厅法制总队副总队长刘庆阳认为，对犯罪嫌疑人来讲，他们会计算违法成本，“不怕罚款怕坐牢”是他们的共同心理。因此，刑事打击后重复犯罪的可能性，要比行政处罚特别是罚款了事小得多。

　　对法律规定构成犯罪的经济生产生活领域的违法行为，往往用行政处罚替代刑事惩戒，严重削弱了国家对危害食品药品安全、环境污染、制售假冒伪劣等违法犯罪行为的打击力度和治理成效。既然以罚代刑的危害不言自明，为何以罚代刑现象又大量出现呢？江苏省检察院侦监处副处长雷勇结合多年的观察，从不同侧面进行了分析：

　　从行政执法机关来讲，有“罪与非罪”“此罪与彼罪”的标准认识问题，行政自由裁量权较大，有的因为法律素养不够而拿不准，就偏向于保守而采取行政处罚；走司法程序，证据收集的要求高，工作量大、耗时较长，在“多一事不如少一事”的心态下，也往往选择罚款了事；不排除个别行政执法人员徇私舞弊，大事化小，进行行政处罚。

　　从地方政府来说，有的存在地方保护主义，这以环境犯罪最为典型，怕影响当地的经济发展。

　　从监督来看，能以罚代刑的案件，往往其受害者是不确定的，也就是说，一般很少有人去盯着处理结果，去监督处罚是否得当。同时，由于执法信息缺乏共享，检察监督往往也无从谈起。

　　“两法衔接”制度化，年底前将实现无障碍对接

　　前不久，泰州市谢某等人因污染环境被判处有期徒刑三年、缓刑三年。原来，谢某将1000余桶有毒有害的化工固体废弃物交给无资质人员处理。谈及这起案件的快速办理，江苏省环保厅政策法规处处长朱德明感叹，这得益于“两法衔接”的规范化制度化。

　　针对行政执法与刑事司法存在脱节的问题，江苏省把“两法衔接”作为法治江苏建设的重要抓手，省委省政府办公厅下发了《江苏省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》。记者翻阅后发现，这个实施办法从职责、程序、监督、机制、保障等多个方面对行政执法与刑事司法衔接做出了具体规定。

　　比如谢某污染环境一案，就是当地检察机关在工作中发现线索后，按照实施办法，立即与行政执法机关对接，了解案件情况，认为可能构成污染环境罪后，书面建议行政执法机关移送公安机关侦查。检察人员提前介入，引导公安机关侦查取证，使得案件办得又快又好。

　　在实施办法的指导下，江苏省级行政执法机关也通过横向协作和纵向指导，不断推进本部门和系统的“两法衔接”工作。江苏省文化厅文化市场管理处调研员魏友苏介绍，他们会同省法院、检察院、公安厅，制定了案件移交标准，明确案件移交的形式和要求，“是不是涉嫌犯罪，一目了然；要不要移送，心中有谱。”

　　行政执法信息的封闭，是导致行政执法与刑事司法脱节的重要原因。共享行政执法信息，是江苏推进“两法衔接”的“法宝”之一。早在2001年，江苏省检察院就与省政府相关部门初步建立工作联系和协调配合机制。2003年开始着手建设执法信息共享平台，并在常州市进行试点。2006年启动了省一级信息共享平台，逐步建立起情况通报、案件移交、联合办案、信息反馈、责任追究等制度。如今，江苏提出力争年底前建成全面覆盖省本级和省辖市的信息共享平台，从而实现无障碍对接。

　　有了制度规范，有了信息平台支撑，“愿不愿立案移送”已不再是问题。证据提取、固定不及时，证据勘查、检验不专业，涉案物品处理不规范等问题，影响着“两法衔接”的效果。为解决“会不会立案移送”的能力问题，江苏省由政府法制机构和检察机关牵头组织联合培训，以提高具体执法办案人员的业务素质和执法能力。各行政执法部门和司法机关也开展交流研讨活动，不断提高执法人员的综合素质。

　　不愿、不敢、不能以罚代刑的执法氛围正在形成

　　陆某在担任常熟市某卫生监督所医疗执业监管科科长期间，负责调查某门诊部非法实施“人流”手术致人受伤一案。在查明该门诊部不具备资质、医生没有资格做该手术的情况下，陆某受人请托，将门诊登记本、收费记录、手术内容等证据归还门诊部。后来这起因非法手术致人子宫被切除的案件，没有被移送公安机关，而是以行政处罚了事，这个门诊部得以继续违法行医。最终，陆某因犯徇私舞弊不移交刑事案件罪和受贿罪，数罪并罚判决执行有期徒刑五年六个月。

　　陆某的经历并非孤例。

　　樊某是连云港工商行政管理局某工商所工作人员，在查处张某某非法经营柴油一案中，明知张某某非法经营额、违法所得已达到刑事追诉标准，不但没有将案件移交公安机关，还徇私舞弊编造虚假材料，减少张某某的非法所得额，以罚代刑，致使张某某得以继续实施更为严重的违法犯罪活动。最终樊某犯徇私舞弊不移交刑事案件罪和受贿罪，数罪并罚被判处有期徒刑三年。

　　严查有案不移、有案不立、以罚代刑等问题背后的违纪违法行为，是江苏推进行政执法与刑事司法相衔接的突出特点。

　　为加强对行政执法权力的监督，江苏省不但严肃追究相关领导和责任人的行政责任、刑事责任，还将其纳入依法行政考核和绩效评价体系，并设立举报投诉电话、信箱等，听取群众对行政执法部门和司法机关办理案件的意见和建议，检察机关、纪检监察部门及政府法制机构对移送、受理、立案工作开展法律监督和行政监督，以保证“两法衔接”的顺利实施。江苏省政府法制办主任于爱荣介绍，在江苏，不愿、不敢、不能以罚代刑的执法氛围正在形成。(记者 黄庆畅)