预算法修订亟须强化人大监督职能

　　8月25日至31日召开的十二届全国人大常委会第十次会议，继续审议预算法修正案草案等十几个法律草案议案。《预算法》修订已经走过整整十年，三届人大经手，现在将迎来第四次审议。(相关报道见A4版)

　　《预算法》被称为“亚宪法”、“经济宪法”，说白了就是如何安排国家财政收支的法律。而作为人民当家作主的国家，预算安排也应该代表人民的意志。强化人大对预算的监督职能，就应该是《预算法》的一个重要内容。不断完善各级人大对预算的监督，从逻辑顺序上看，需要解决这样几个问题。

　　一是，在预算制定时，应划清人大和政府的权力界限。哪些事项必须由人大决定，哪些事项可以由政府研究，行政授权立法过多的情况应该受到严格的限制。像我国的税收，18种税收只有3种是经过人大立法的，其余15种都是人大授权国务院制定条例，是不符合《立法法》规定的。此次《预算法》二审稿中共有15处以“由国务院另行规定”、“按照国务院的规定制定”等表述。减少行政授权立法，不知道这一原则落实的情况如何。

　　二是，解决人大审议预算形式化的问题。人大审议预算形式化主要表现为，一是时间紧，预算报告临时发给代表，甚至看不完就要表决；二是报告过于专业，有些代表看不懂，官员甚至认为不需要代表看懂。这需要从两方面努力，一方面是提前下发预算报告，同时提供更多的信息，并且把预算报告的按功能分类改为按经济分类，让广大代表一看就懂。另一个方面就是建立人大常委会预审的制度，由人大常委会的各专门委员会会前预审对口部门的费用支出安排，由人大常委会在两会前对预算进行预审。预审时可以邀请有关专家协助参与，还可以征求代表意见，让代表在会前就能提前参与审查。

　　三是，改变人大会议审议批准办法。我国人大会议的表决事项都是实行的“一揽子表决法”，也使得人大代表的表决很难操作。如果人大代表对预算安排的几百项都同意，但是对其中的几个项目资金安排不同意，代表究竟应该投什么票？所以，应该逐步推行逐项表决法。即使实行“一揽子表决法”，也要专门搜集代表意见较大的某些支出安排，结合实际可能作出调整。

　　同时在人大审议预算安排时，并非只有批准和否决两种选项，而应该有其他选项，例如，人大可以对某些支出安排提出意见，责成政府修改；必要时，人大可以直接修改和调整数据。对于人大责成修改的数据，政府修改后还应该在此向人大反馈。而不是只要人大批准了，就一切照旧，应该赋予人大的对预算草案的修改权和调整权。

　　解决预算监督形式化的问题，我们既不能操之过急，又不能裹足不前。专家有一种看法，如果内容的修改很不到位就不如不改，因为改完之后，三年五年就不能动了，这样会影响以后的改革。对此能不能换一个思路，三年五年还坚持落后的老规定，不如先作一点改变，三年五年后再推进到位。现在不到位就一切照旧，谁又能保证几年后能一步到位呢？分步到位也是一个可行的选项。（殷国安）