财税专家：预算法四审通过的可能性非常大

　　在三审后4个月，预算法修正案草案四审稿顺利提交人大审议。此前，预算法修改从1997年开始动议修订并提出草案，2004年全国人大启动修订工作，已历经三届人大，前后跨度10年。

　　十八届三中全会后，预算法修订加速。有财税专家透露，十八届三中全会提出深化财税体制改革，相关方案已于6月30日获中央通过，但因与现行法律冲突，迟迟没有出台，所以预算法修订通过已十分迫切。多位财税专家在接受北京青年报记者采访时表示，预算法四审通过的可能性非常大。

　　预算编制

　　确定全口径预算原则

　　预算法修正案草案规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，此外要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。对“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”四本账，草案明确规定编制原则，要求后三者与一般公共预算互相衔接。

　　全国人大法工委的相关负责人认为，政府全部收支纳入预算，实际上确立了政府全口径预算的基本原则。而对四本预算是什么、怎么编、相关关系的规定，则确定了全口径的体系，这些规定从两个方面回答了全口径预算的问题。

　　上海财经大学教授蒋洪认为，将政府全部收支纳入预算，这是体现预算完整性的进步之一，这一提法非常具有革命性，是非常重大的进步。不过，他同时提出，“政府的全部收入和支出”法律定义尚不够明确，不足以在法律上保证预算的完整性。体现在财政专户存储的收支尚不包含在“预算”的范围内，经营性国有资产所产生的利润只有一小部分纳入预算。

　　预算法修正案草案还对预算编制细化进行规定，要求本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

　　全国人大法工委表示，首先要求预算支出要按功能分类编，明确支出的方向，比如教育、科学还是文化，同时，要按照经济分类编，对这个钱的用途是什么，比如发工资、购买车或其他用品，按资金用途编。这样纵向、横向一对照，对资金的使用就了解得更加清楚了。

　　蒋洪认为，提出“功能分类应当编制到项”，并且规定了预算支出要按经济分类编制，这相比过去是很大的进步。不过，他认为按照经济分类不应只限于基本支出，将项目支出排除在外。

　　预算公开

　　全过程公开但未达到全面公开

　　若预算法修正草案四审稿通过，预算公开有望实现全过程公开。

　　此次预算法修改，预算公开透明可谓是从无到有，将实施全面规范、公开透明的预算制度写入立法目的。根据预算法修正案草案四审稿规定，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告级报表，及政府举债情况、政府采购情况、预算执行和其他财政收支的审计工作报告均应公开。从预算开始到执行、调整、决算及最后的审计，公开贯穿预算工作的全过程。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施政文表示，在1994年通过的现行预算法中，对预算公开根本没有涉及，修订后的草案则具体明确哪些内容需要公开、公开的时间，这是较大的进步，符合十八届三中全会提出的建立公开透明预算的方向。

　　上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为，除将财政信息公开、预算信息公开纳入信息公开之外，预算法的修正案还特别规定不公开要追究法律责任，过去从来不提责任追究，这是对公开强有力的保证。根据草案规定，未依法对有关预算事项进行公开和说明的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

　　不过，施政文表示，虽然目前对预算公开的规定有较大的进步，但仍未实现全面公开，还不能全面反映政府财政的准确、真实的情况。上海财经大学教授蒋洪指出，在预算法修正案规定公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算四本收支之外，还有一些现在不在现有预算体系中的收支，如财政专户存储，这些并没有体现。中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，最好的公开，应该是除法律明确规定的涉及国家机密、隐私和第三方利益，所有财政信息都需要公开。

　　人大监督

　　强化人大审查权力

　　人大对预算初步审查的力度在本次预算法修改中得到强化。

　　预算法修正案草案规定，所有的预算、预算调整方案、决算都需初步审查，并且明确规定从中央到省、到设区的市、县，各个层级的审查机构。草案还明确要求财政部门对初步审查意见及时反馈，并规定，初步审查意见要印发给代表，供代表在正式审查预算的时候参考。在对预算、决算的审查中，预算法草案同时明确审查重点，四审稿将“重点支出和重大投资项目的预算是否得当”列入重点审查的内容。

　　有学者曾对此前的三审稿做过统计，仅从法条数量来看，预算法三审稿内监督、审批、法律责任相关的法条，均有所增加。三审稿相比现有预算法新增21条法条，其中8条都在强化人大的权力，由此证明预算法修正草案大大加强了人大的监督审查力度。四审稿则进一步突出重点监督的内容。刘小川指出，新法比较明显地突出公民、法人组织、社会组织对预算的直接监督权利，这在过去也是没有的。

　　不过，上海财经大学教授蒋洪指出，在预算法修正案草案中，一些权力被人大授权给国务院并不合适。他认为，像对“应当进行预算调整”的内容，就需要明确怎样的调整需要经过人大审批程序，哪些调整可以由行政部门自主决定。

　　地方债务

　　首次允许地方适度发债

　　现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。去年审计署披露，全国各级政府负有偿还责任的债务超过20万亿元。地方举债已经成为法律不允许但实际存在的现象。

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞曾透露，草案二审稿在征求意见过程中，有的提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就这些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。

　　三审稿提出，适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。将地方债的发债方式，限定为地方政府债券，举债限额列入预算调整方案，并报本级人大常委会批准，同时规定法律外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保，违者撤职或开除。

　　全国人大法工委表示，希望通过一系列的规定，对地方政府债务“开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，使今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里”。

　　江苏省财政厅官员曾就地方债务表示，希望新的预算法，对地方债务应该有一定的分类认可。她认为，债务管理首先是要合法化，将地方债务纳入预算管理，接受人大监督，对防范债务风险也要一定的预警。（本版文/本报记者 邹春霞）