法治是提升国家治理能力的引擎

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的重要目标之一。十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，意味着党的执政理念将由单纯的政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。“治理”理念纳入党的执政话语体系，将改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为强调国家与社会合作共治的“治理”理念。

　　所谓国家治理体系主要是指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的一系列制度安排和法律安排。在全面推进依法治国的时代背景下，国家治理能力主要是运用法治思维和法律制度治理国家和社会各方面事务的能力。现代化的国家治理体系是以法治为基础建构的，更加强调对公共权力的合理配置和依法制约，把治理纳入法治轨道，按照法定权限和法定程序进行治理。

　　现代治理理论的主要观点就是强调治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化，以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。国家治理要求遵循社会发展客观规律，管理者与被管理者是平等的，共同构建社会秩序，管理者自身也要受到规则约束，接受监督，与被管理者形成良性互动。从耳熟能详的“统治”、“管理”到“治理”，一字之改却折射出治国方略的总体思想变革。国家统治或国家管理是居高临下式的，地位不平等;而国家治理、社会治理则是协商合作式的、双方地位平等，让民主融入了治理，人民成为治理的主体。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织和公民个人。在国家治理、社会治理中，老百姓拥有更多的话语权、发言权和决策参与权。

　　在现代社会，法治是治理的基本方式。无论国家治理、政府治理还是社会治理，其基本方式必然是法治，是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理。法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势在治理上具有其他手段所不具备的优势。国家生活和社会生活制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。

　　国家治理体系首要的是建立制度体系、规则体系和法律体系，建立一套科学、合理的公共权力体系，依法科学配置公共权力。例如，税收法定是基本的法治原则，税收法规权只能由最高立法机关以法律的形式制定，而不能由行政机关以行政立法的形式自行制定，否则就有行政权超越立法权的违法嫌疑。

　　以时下颇为热门的京津冀一体化为例，京津冀一体化被提升为国家战略的区域性综合治理和发展规划，尽管政策决策和引导的色彩颇为浓厚，但归根结底要落实到法治层面。笔者认为，京津冀一体化既需要政策引导，同时也需要立法促进和法治保障，要运用法治思维和法治方式推进京津冀一体化进程，将京津冀一体化纳入法治轨道，京津冀一体化其实也是立法同行、立法推进和立法保障的法治化。

　　京津冀一体化的法治化，当务之急是尽快出台“京津冀一体化重大行政决策条例”，将重大决策纳入法治轨道依照法定程序进行。京津冀一体化是中央作出的重要战略性部署，京津冀一体化的实施必然伴随着产业、户籍、公共服务等方面一系列重大决策，必要时应出台一系列涉及三地区域内公众切身利益的重大政策。按照依法行政原则的要求，重大行政决策必须实现公开化、程序化和民主化，必须保证相关决策信息充分公开，发动公众广泛参与决策和监督决策过程。要广泛征求专家学者和公众的意见，必要时可举行决策听证会和上网征求民意，坚决避免搞闭门造车。涉及京津冀一体化的任何重大政策的决策过程都应该公开透明，按照法定的程序进行决策，在正式出台前要尽可能先搞民意调查广泛征求民意，政策出台后要及时回应公众质疑，必要时适时调整政策。建议有关部门专门制定“京津冀一体化重大行政决策条例”，按照依法行政的原则健全京津冀一体化行政决策的程序保障机制，将京津冀一体化重大行政决策纳入法定程序的轨道，避免个别领导拍脑袋式决策、政策朝令夕改或部门利益垄断式决策，同时要健全重大决策的问责机制，依法严格追究重大决策失误、以个人意志或者部门利益干扰科学决策以及决策过程中相关违法行为的责任。

　　京津冀一体化规划不应仅仅是政策性文件，还需要通过立法上升为权威的法规，比如可以由国务院出台专门的“京津冀一体化规划条例”，京津冀三地还可制定地方性法规性质的一体化规划实施办法。加强公共服务一体化立法，适时出台“京津冀公共服务一体化条例”，从法律层面有效推进京津冀公共服务一体化进程。尽快制定出台“京津冀联防联控治理大气污染条例”，以立法的形式确立京津冀联防联控治理大气污染的协同机制，依法明确京津冀三地在联防联控大气污染方面各自的职责范围及相应的法律责任。重视一体化规划立法，可以避免一体化规划在制定和执行过程中的随意性，不受行政因素和京津冀领导班子更迭的影响，使得一体化规划的实施更加有力和顺畅。

　　运用法治思维和法治手段推进京津冀一体化，未雨绸缪重视京津冀一体化立法工作，推进京津冀一体化的法治进程，有利于实现政策引导和法治保障的有机统一，可以最大限度地降低决策失误风险和减少一体化实施的障碍，同时也可以为区域性合作治理提供可资借鉴的法治范本。

　　一言以蔽之，法治是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的强有力的引擎，国家治理应当纳入理性的法治轨道。唯有如此，法治国家、法治政府和法治社会才有可能真正建成。京津冀一体化离不开法治，建设法治中国乃至建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家同样离不开法治。

　　刘武俊(作者为《中国司法》杂志总编辑)