专家：需顶层管理规范城管执法 杜绝“三不管”

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，要大幅减少市县两级政府执法队伍种类，健全行政执法和刑事司法衔接机制，坚决排除对执法活动的干预等。

　　对此，记者采访了法学专家，解读如何在法治轨道上完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权威高效的依法行政体制。

　　原文

　　根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。

　　解读

　　整合执法职能杜绝“三不管”

　　中国人民大学法学院教授刘俊海表示，目前虽然政府部门林立，但还是存在监管盲区、监管漏洞，以及监管懈怠的现状。不同的政府部门各管一段，但有的主体渗透在不同的领域，导致存在“三不管”的情况。目前执法体制存在问题，而且存在执法不规范、不文明，选择性执法等现象，容易挫伤个人、企业对法治的信仰。纵容这种行为，更会损害人们的利益。要改变这种情况，需要政府各部门进行资源整合，整合机构，大胆推进机构改革。在机构没有整合的情况下，可先行推行执法职能的整合。

　　原文

　　推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

　　解读

　　保证专业化整合行政处罚权

　　刘俊海表示，以前强调各部门分工，却忽视了部门执法的监管效能。刘俊海举了一个例子，一个产品质量出了问题，在厂内归质监部门管理，出了工厂大门就归工商部门管，这种分工不具有科学性，应该推行综合执法，质监也可以到市场执法，工商也可以进工厂执法。刘俊海表示，此次《决定》将“工商质监”、“文化旅游”、“资源环境”放在一起，而不是分开提，代表着部门之间整合的方向。

　　城市管理学者、专家罗亚蒙则表示，推行综合执法的目的主要就是两个，一是节省行政成本，二是提高执法效能。他也举了一个例子，比如一个药品公司把几吨的过期药品倾倒在河边，单是城管部门，只能以乱倒垃圾处理，但如果药品公司不处理城管也没有办法。如果有了囊括多部门的综合执法机构，食药部门可以处理，如果不接受处理，可以吊销证照；也可以按照环保法规来处理，如果不接受处理，也可以吊销证照。这就可以防止不同的部门之间进行扯皮，防止互相推诿，能很快地解决问题。

　　但罗亚蒙表示，这种综合执法应该是行政处罚权的整合，而不是行政部门的整合，这种综合执法不能忽略执法专业化问题。在综合执法队伍中，来自交通部门的执法人员负责交通执法，来自环保部门的负责环保执法，这样就能保证执法的专业化。

　　原文

　　完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

　　严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。

　　严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

　　解读

　　集各部门力量统一执法行动

　　罗亚蒙表示，目前有不少地方已经在试点城市管理综合执法，他对南方和北方的两个城市的试点情况进行过考查。两个城市都是以城管为基础，将工商、食药、环保、农业、海洋、交通等部门的执法力量整合到一起，这样执法力量相对集中，可以统一行动。

　　但两个城市又有所不同。北方城市是将其他部门的执法人员整合到城管执法部门上班，接受统一指挥，统一调度，统一考核，但又有所分工，来自交通部门的人主要负责交通执法，来自环保部门的人主要负责环保执法。但这些人员仍然隶属于原来的政府部门。

　　南方城市的做法则是将各个部门的执法人员整合为一个城管综合执法部门，除了公安局，其他行政执法部门基本全部集中起来，而且隶属于城管综合执法局，下辖4个分队，分别是国土分队、环保分队等。

　　对于两个模式，罗亚蒙表示，不管哪种模式，都是以城管为主导，整合其他执法部门的执法人员。但罗亚蒙认为，北方城市不改变隶属关系的做法似乎更好。因为这些执法人员在执法时由城管部门统一调度，但还在原来的单位学习，能保证执法专业化。

　　解读

　　需要顶层管理规范城管执法

　　罗亚蒙指出，现行城管体制最大的问题是缺少城市综合管理法，没有一部城市管理的“大法”。罗亚蒙还指出，城管执法缺少顶层管理也是一个问题。他透露，国务院成立一个新的城市综合执法局的可能性虽然不大，但可以在现有的部门加挂一块牌子，由现有的国务院法制办或者其他部门，对全国的城管执法进行统一指导。罗亚蒙表示，目前各地城管部门都是各自为政，如果成立了国家层面的城管综合执法局，就能让城管执法比现在更规范。

　　对于城管执法，刘俊海则表示，城管执法已经到了不改革不行的地步，城管什么都管，但由于管理体制存在很大漏洞，体制不顺，会出现很多问题。城管部门不能什么都管，各部门应该各司其职。城管的执法方式应该更公平、透明和文明，减少暴力。他认为，城管综合执法机构更应该强调服务，提高服务水平。

　　原文　　

　　健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

　　解读

　　案件信息共享避免以罚代刑

　　刘俊海指出，目前的行政、刑事司法衔接机制，容易浪费时间和精力。比如证监会进行行政调查，调查了一个月，发现有人涉嫌刑事犯罪，然后移交给公安部门。由于行政和刑事的调查程序不一样，公安部门需要重新进行调查，如此一来又浪费了一个月。

　　此外，一些政府部门被企业买通，就会存在不愿意移交的问题。其他问题还包括移送程序慢、移送后不接等。如果能建立信息共享、案情通报、案件移送等一系列制度，对一个案件，政府部门在进行行政调查时，警方就可以提前介入，看是否存在刑事犯罪。或者有了信息共享，也可以避免政府部门不移送或警方不接案件的情况，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接，避免以罚代刑，该坐牢的罚款了事等各种不规范的情况。

　　原文　　

　　坚持严格规范公正明执文法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。

　　完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。

　　建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

　　全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

　　解读

　　明确裁量标准避免处罚不公

　　刘俊海告诉记者，目前打招呼、干预办案的情况很多，不但有上级部门的干预，还有部门自己的裁量权问题。像有的法律规定，可以罚款1万元以上5万元以下，关系户就罚1万，得罪过自己的就罚5万。这是因为目前的行政裁量标准不具体，像这种“情节严重”定性类的很多，但定量的不多，有些裁量权要么没有，要么在范围、种类、幅度方面都很模糊。

　　刘俊海指出，应该建立一个案件信息共享制度，案件信息可以公开，同样的处罚，要说明罚100元和罚1000元的原因。此外，也要加大追究干预案件的处罚力度。

　　□专家观点

　　“目前执法体制存在问题，而且存在执法不规范、不文明，选择性执法等现象，容易挫伤个人、企业对法治的信仰。纵容这种行为，更会损害人们的利益。

　　综合执法应该是行政处罚权的整合，而不是行政部门的整合，这种综合执法不能忽略执法专业化问题。

　　城管执法已经到了不改革不行的地步，城管什么都管，但由于管理体制存在很大漏洞，体制不顺，会出现很多问题。城管部门不能什么都管，各部门应该各司其职。城管的执法方式应该更公平、透明和文明，减少暴力。

　　有了信息共享，也可以避免政府部门不移送或警方不接案件的情况，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接，避免以罚代刑，该坐牢的罚款了事等各种不规范的情况。

　　打招呼、干预办案的情况很多，不但有上级部门的干预，还有部门自己的裁量权问题。像有的法律规定，可以罚款1万元以上5万元以下，关系户就罚1万，得罪过自己的就罚5万。”

　　京华时报记者袁国礼