权威人士：打造法治政府须“以公开为常态”

　　11月27日，临近中午时分，高文华走出福建省福州市中级人民法院的大门，神情有些茫然。

　　身为福建远大船业有限公司的董事长，他刚刚与律师参加完法庭组织原被告双方进行的质证，案情涉及地方政府部门违法行政引出的国家赔偿。这时，距涉案损害事实的发生已近4年。

　　福建远大船业有限公司是一家由几十户渔民入股投资建成的民营企业，这家公司在依法取得国有土地使用权和海域使用权后，向当地政府有关部门申报建设船坞及配套工程项目，这一项目曾被确定为福建省重点建设项目。

　　就在该项目建设临近收尾之际，平潭县政府下达了《关于征收福建远大船业有限公司远大船舶修造厂的决定》。接下来，当地行政机关工作人员进驻造船厂项目所占土地和海域，拆毁造船厂已建工程，砍伐造船厂范围内林木，将造船厂施工设备、原料等相关财产运离……《法制日报》记者曾专程就这一案件的发生赶赴福建省平潭县采访。

　　为此，福建远大船业有限公司作为原告向福州市中级人民法院提起行政诉讼。一审判决下达后，原告不服判决，上诉至福建省高级人民法院。省高院鉴于“被上诉人平潭县人民政府怠于履行举证责任，在一、二审期间均未向人民法院提供作出原具体行政行为事实的法律依据”，在终审判决书中确认被上诉人作出的关于征收福建远大船业有限公司船舶修造厂的决定违法。

　　尽管高文华持有省高院作出的终审判决书，但眼前这起索赔损失的行政诉讼进展迟缓，令他忧心忡忡。

　　法治政府需要厘清权力清单

　　中国政法大学，法治政府研究院二楼一间办公室。

　　应松年教授听完记者对福建远大船业有限公司与平潭县政府行政诉讼调查采访的介绍后，就行政诉讼法的立法旨意作了通俗解读：

　　行政诉讼就是在行政机关行使权力时，公民权利如果受到侵害，可以到法院去提起诉讼，由法院来审查行政机关的行为是否合法。如果违法，即予撤销。如果合法，则驳回原告的诉讼请求。这个制度的好处就在于为权利受到侵害的当事人提供救济渠道。同时，如果法院认定行政机关的行政行为错误，行政机关就要考虑以后行使权力时不能不遵守法律。

　　应松年参与过行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政强制法等重要法律的起草，一直跻身于行政法学学术研究的前列。

　　“就行政诉讼法而言，对行政机关具体行为的合法性怎样判定呢？”这位教授设问自答，“我们说证据确凿、适用法律法规正确，即以事实为根据，以法律为准绳，后头还有一条——符合法定程序。法治政府行使权力必须履行严格的程序。行使权力一定要按照法定程序，那才不会走偏。”

　　联想到学习党的十八届四中全会公报精神的体会，应松年告诉记者：“深入推进依法行政，加快建设法治政府，是四中全会公报中提到全面推进依法治国重大任务中的第二项”。他引用四中全会公报中“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”表述后，接着引用了“依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”一句话。

　　应松年对此阐述的个人理解是，“权力清单”既含有组织法规范的内容，也包括相关单行法的内容。权力清单是组织法关于某一职权的规定和由此制定的单行法中进一步将职权具体化的相关规定集中在一起的清单。这个清单使得每一机构的权力十分清晰。从法治观念来说，政府职权应该有哪些，机构应该怎么设置，都应该有明确的法律根据。而组织法就是关于机构、职权、权限、人员、职级、职数等如何进行科学设置的法律。

　　他解释说，一个部级单位有部长一人，那应该有几个副部长呢？这个部应设多少局、多少处，应有的职级、职数是多少，要有框架式的规定。法律应该把部门设置涉及的职权规范好，防止出现“九龙治水”、多头重复管理的现象。地方上各级人民政府的职责权限以及与中央政府的关系也要有法律规范，界定清楚一些事体究竟是归中央管还是归地方管，抑或是共管。

　　“行政体制改革，都跟权力分配有关系。”应松年说。

　　应松年认为，政府各部门以及各地方政府本应有自己的组织法，而四中全会提到的“权力清单”，恰恰与“权责法定”有着紧密的关联性。这些事项将是未来国家立法工作面临的急迫任务。因此，要完善行政组织法律制度。

　　阳光是法治政府最好防腐剂

　　平潭县政府当年下达征收远大船舶修造厂决定之时，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策。

　　记者当年赴平潭采访，看到平潭综合实验区办公楼门口铭刻着“先行先试”、“创造平潭速度”、“推动跨越发展”金色字样。然而，当记者就政府部门征收远大船舶修造厂一事询问当地官员是否存在违法行政、强行征收、实施野蛮强拆强占行为时，没有一个官员回答这一尖锐问题。

　　“四中全会提出‘健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序’。”应松年感叹说，“我们的一些决策，是一拍脑袋就出来了，不讲科学依据，不讲依法行政。”

　　“程序法是行政法系里的基本法。”据应松年介绍，程序法制非常重要，因为行政机关具体要管的事情难以计数。若进行规范统理，要靠许多单行法来规定，但是无论单行法有多少不同，它们的最大共同性就在于程序。“决策必须按照程序进行，你的行为必须要公开。如果行政机关都按程序做事，就基本上不会出错。这就是程序的重要性”。

　　四中全会公报写明“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。

　　应松年特别点出“以公开为常态、不公开为例外原则”一句，说：“这可是法律用语啊。”至于什么是例外原则，他解释说，例外就是在法律中另有规定，不是说什么人都可以随意解释“例外”的。

　　四中全会明确重大行政决策法定程序按“公众参与”、“专家论证”、“风险评估”、“合法性审查”、“集体讨论决定”五个步骤执行。

　　应松年对此十分肯定，“少一项都不行”。他接着解释道，“我们讲重大行政决策程序，实际就是说决策必须要按四中全会提出的这个程序走，先要公众参与，要听老百姓意思，不听不行”。

　　在这位教授看来，地方上出现的重大决策失误，有相当一部分没听群众的意见，没有跟群众沟通。“你说我拿出一个决策，那这个决策是怎么来的呢？这就必须通过程序来示明它的正确。你把你的决策告诉群众，请群众提出意见，这就是人民当家作主啊。你沟通好了，然后才可以干。如果你不按程序来，自己想怎么做就怎么做，老百姓肯定不会答应”。　

　　应松年对公开程序的另一个认识是，公开——让政府与老百姓沟通，取得公民信任，加强政府的公信力。所以，“公开是不能少的”。

　　“公开，是解决政府依法行政问题最强有力的手段。”应松年笑着说，“因为坏事都是在黑暗中做的。公开了，有很多坏事就做不成了。不是说阳光是最好的防腐剂吗？”

　　建设法治政府方向更加明确

　　今年7月1日，福州市中级人民法院开庭审理福建远大船业有限公司提起的行政赔偿诉讼。平潭综合实验区管委会及平潭县政府作为被告将面临法院作出的判决。

　　应松年把行政纠纷比喻成黄河水，说诉讼渠道建好了，可以将“水患”平稳地排解掉，不让它泛滥成灾。

　　“行政机关的作为需要监督。”应松年说，尽管监督行政机关有各种途径，包括来自行政机关内部的监督和各级人大制订的监督制度，但行政诉讼也是一条非常重要的监督途径。

　　应松年提到，行政救济最重要的三项法律制度——行政诉讼、行政复议和国家赔偿，“国家赔偿法已经修改完，行政诉讼法刚修改完，行政复议法也要修改。这些法律的修改对公民权利的保护更好、更完善了”。

　　由此引出这样两句话，“保护公民权利，监督行政机关依法行使职权”，应松年强调说，“这两句话连在一起，相辅相成”。

　　监督要有切实的力度，四中全会明确提出要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

　　应松年于此回顾了“依法行政”在国家层面提出的历史：

　　1990年10月1日起，行政诉讼法施行。3年后，国务院政府工作报告提出：行政机关工作人员都要依法办事、依法行政。此后，国务院多次举行全国性会议，推进依法行政。　　

　　2000年，党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中特别对推进政府工作法制化、从严治国、依法行政进行了强调。

　　2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，其中提出要建立法治政府。

　　依应松年评判，“所谓建设法治政府，就是说我要依法来治理我自己，捆我自己的手脚，这是高明的地方，说明我们有高度的自觉”。

　　采访临近结束，应松年向记者表示：“应该说，四中全会以后，我们建设法治政府的步伐会加快，方向也更明确了。”记者杜萌