人民法院报：中国反恐立法应如何定位

　　尽快出台反恐法，依法与暴力恐怖犯罪作斗争，是我国经济社会健康稳定发展和人民安居乐业的急切要求。2014年4月我国正式启动专门的反恐立法工作，我国目前已经进行到了立法机关审议通过的关键阶段。从整个反恐立法全过程反映出来的问题和困难看，笔者认为，对反恐立法基本问题的清晰定位，是反恐立法顺利进行的根本所在。

　　一、反恐立法的属性定位

　　反恐立法的属性定位主要是反恐法在我国国家治理和法律体系中的地位和性质问题。从我国反恐立法工作的进展情况看，反恐法的属性定位不清，给我国的反恐立法工作带来了全面的困扰。反恐法究竟是刑事法还是行政法，是国家法律还是行政法规甚至部门规章，是法律规范还是政治宣言或方针政策等等。笔者认为，反恐立法是一项异常艰辛而复杂的工作，反恐法也是一项综合性很强的法律。但在基本的法律属性上，反恐法应当是国家的刑事法，是我国刑事法律体系专门或特殊的组成部分。因此，反恐立法需要遵循刑事立法的规律和技术规则，在反恐法的体系、结构和工作规则及相关制度和机制等方面，都以刑事法为主线，以体现国家对恐怖主义违法犯罪行为的最为严厉的否定和惩治。这一定位需要贯穿在整个反恐立法当中。比如，刑事立法、司法中的正当程序规则、合理怀疑原则、证据规则、人权保护规则、权利救济机制和监督机制等等。不属于刑事法，涉及反恐需要的其他相关规范以及“政治宣言”性或政策性的东西，可以在有关法律法规和行政规章或文件加以规定、规范。

　　二、反恐立法指向的定位

　　这个问题是指反恐立法反对、禁止和打击、惩治的对象和目标。反恐斗争和反恐立法指向的对象一定要严格限定在各种恐怖主义违法犯罪的破坏活动，即，一是反对恐怖主义的，二是反对恐怖主义违法犯罪行为或活动的。因此，第一，反恐法不宜抽象或笼统地定位为反对恐怖“主义”；第二，反恐法不能打击和惩罚恐怖主义的“思想”；第三，不能把实施恐怖主义活动或行为之外的宗教极端主义和民族分裂主义问题混淆起来，要把宗教和民族问题与反恐切割开来。反恐法不能定位为反恐怖主义和宗教极端主义、民族分裂主义(活动/行为)法。

　　三、反恐机构及其权力界限的定位

　　无疑，国家反恐组织体系中的专门职能职责机关是国家的强力机构。因此，反恐立法中，一方面需要明确定位国家反恐领导机构和工作机构的性质、职责和设置，明确其权力分工和职能职责，另一方面，需要对其权力边界有明确界定或定位。比如，对恐怖主义行为嫌疑人认定的权力及程序，对恐怖主义活动者或行为人的处罚特别是涉及公民人身自由处罚的设定等规定、规范，不仅要关照国际有关通行规则和惯例，更要与我国依法治国的基本方略相一致，与我国现行的法律体系和法治体系相统一。

　　总之，制定、颁布反恐法是我国依法治国，依法防范、打击和惩治恐怖主义活动实践的迫切要求。为有利反恐斗争长期、有力地开展，在我国正加紧进行的反恐立法工作中，就有关基础和基本问题达成共识，明确反恐立法基本问题的定位，十分必要。