专家：国家赔偿是“花钱买平安” 化解对政府怨气

应松年

　　侵犯公民权利造成损害不能只说“对不起”

　　今年78岁的第九届、第十届全国人大内务司法委员会委员，中国政法大学终身教授应松年，在过去的20年中，参与过《中华人民共和国国家赔偿法》(下称国家赔偿法)的起草制定，曾领衔提出过修改国家赔偿法的议案，还参与过2010年、2012年的两次国家赔偿法修改。

　　“完善的国家赔偿制度，是民主法治的标志尺和社会稳定的‘安全阀’。”1月7日，在参加最高法、最高检联合召开的国家赔偿法实施20周年座谈会后，应松年接受了本报记者专访。

　　国家赔偿法，新中国保护人权征程中的重要里程碑

　　记者：国家赔偿法是新中国第一部全面规范国家赔偿活动的基本法律。该怎样看待这部法律的制定和实施？

　　应松年：国家赔偿法的立法宗旨和规定内容，就是当公民的人身权、财产权在受到公权力侵犯并造成损害时，要予以保护和救助。我国于1995年1月1日起施行国家赔偿法，宣示了“政府侵犯公民权利同样承担赔偿责任”的宪法原则，是新中国在保护人权征程中一块重要的里程碑。同时，国家赔偿法也是新中国在国家赔偿方面从落实政策向依靠法治的重要转变。

　　记者：您曾在提出议案时表示国家赔偿是“花钱买平安”，可以这样理解国家赔偿制度的作用吗？

　　应松年：在深层意义上说，的确是“花钱买平安”。国家赔偿能化解受害人对政府的怨气，增强人民对政府的信任，消除社会不安定因素。

　　其实，在任何一个国家，政府机关和政府机关工作人员违反法律，侵犯公民权利，都不可能完全避免。由国家对受害的公民予以赔偿，是我国宪法规定的原则，也是公民作为国家主人的体现。完善的国家赔偿制度，是民主法治的标志尺和社会稳定的“安全阀”。

　　行政诉讼法专章规定“侵权赔偿责任”

　　记者：在国家赔偿法出台之前，如果国家机关的行为侵犯了公民的权益，是怎样救济的呢？

　　应松年：那时，我们并不是没有国家赔偿，但赔偿的原则、范围、数额、程序等都视情况而定，没有法律的规定，还没有形成为国家制度。如1990年施行的行政诉讼法中已经专章规定“侵权赔偿责任”，公民可以据此要求行政机关侵权后给予赔偿。但如果司法机关侵犯公民权利，并不适用这部法律。

　　记者：当初是怎样考虑让行政机关侵权后担责的？

　　应松年：制定行政诉讼法时，大家讨论的意见是：行政机关的行为侵犯了公民的权益，造成损害，总不能只说一句“对不起”了事，应该给予赔偿。但当时国家赔偿法尚未制定，因而决定在行政诉讼法中增加一章，专门规定行政赔偿。同时又考虑到在诉讼法中不宜规定过多，因而只从原则上(主要是程序方面)规定了几条，能使受损公民可以提起赔偿请求。与此同时，立法机关也加紧制定国家赔偿法。

　　记者：国家赔偿法既包括了刑事赔偿，也包括行政赔偿，这与许多国家不同，当时是怎么考虑的？

　　应松年：在制定国家赔偿法过程中，我们曾经对世界各国的赔偿制度进行调查和考察。很多国家制定国家赔偿法时，由于此前大都已经制定了“冤狱赔偿法”，因而一般只规定行政赔偿的内容。

　　但我国没有制定“冤狱赔偿法”，因此，在制定国家赔偿法时，就考虑到既然二者都是国家赔偿，那么也应该把刑事赔偿包括在内。这样，我国国家赔偿法就包括刑事赔偿和行政赔偿两个部分，这与其他国家的赔偿法是有很大不同的。

　　从“过错归责”到“多元归责”

　　记者：在国家赔偿法中，比较重要的是“归责原则”。我们立法时也参照了世界其他国家的立法情形吗？

　　应松年：是的。归责原则是国家赔偿法立法时研究的重点之一。当时研究各国赔偿法的归责原则发现：英国是“过错原则”；美国是“非

　　法十过错”原则，世界上很多国家都采用这一原则。但是由于过错带有主观性，要受损害人提供证据显然比较困难，因此我们都同意“违法原则”，即只要客观上是违法行为造成的损害，就应该赔偿。

　　记者：“过错原则”适用效果如何？应松年：在当时，是有利于保护公民权利的先进的归责原则。但是，后来在国家赔偿法的实施中却产生了这样一种情况：由于是“违法原则”，只要发生了赔偿案件，国家财政支出了赔偿金，就说明相关工作人员和该机关有违法行为，工作考核时会极为不利。因此，有些国家机关在发生应该赔偿的案件时，能不赔的尽量不赔，实在无法推卸的，就不用财政的钱赔，使赔偿变得十分困难。

　　于是，2010年国家赔偿法第一次修改时，将作为一般归责原则的“违法原则”，改为“多元归责”原则，即在行政赔偿领域依然适用“违法原则”，但在刑事赔偿领域引入“结果归责(发生侵权损害结果即可归责)”原则。事实证明，这更有利于维护赔偿申请人的合法权益。

　　记者：最近国家司法机关办理的一些国家赔偿案件中，赔偿申请人获得了“精神损害抚慰金”。但在1995年出台的国家赔偿法中并未规定“精神损害抚慰金”，这是基于什么考虑？

　　应松年：当时也曾经讨论过精神损害抚慰金的问题。但是考虑到国家存在财政困难、难以承受，所以没有规定。到2010年国家赔偿法修改时，精神损害抚慰金就明确规定了，但具体损害标准和数额仍需作出进一步的细化规定。

　　应区分“国家赔偿”与“国家补偿”

　　记者：社会公众很关心国家赔偿后的“追偿”问题，您怎么看待这一问题？

　　应松年：对国家赔偿中“追偿制度”的不同理解，可能也是客观上导致“赔偿难”的问题之一。

　　从世界范围来看，国家赔偿法(主要是行政赔偿)的发展历史是：在确定公民受到公权力侵害后，开始时“谁做事谁负责”，由作出侵权行为的工作人员自己负责。时间一长，工作人员谁也不敢负责地工作了。于是改变负责制度，由“国家承担全部赔偿责任”。但这样一来，使工作人员敢于“胡作非为”了。

　　于是最后改变为———国家先赔偿，赔偿后再在行政机关内部进行

　　检查，对有故意或者重大过失的工作人员，按照不同情况进行追偿，以示警戒。这里特别加上了“必须符合故意或者重大过失”的条件，不包括一般过失。使工作人员既能负责任地履行职责，又不敢胡作非为。目前世界各国都采用这一制度。我们认为这一制度既合理，也必要，故在制定国家赔偿法的“行政赔偿”制度时也采用这一制度。但从我国目前的实际情况来看，正确理解和适用追偿制度仍然是十分必要的。

　　记者：在您看来，未来国家赔偿法如果修改的话，最应着力厘清哪些问题？

　　应松年：有一个问题是一直没有明确的。这就是赔偿与补偿的关系问题。

　　从一般的理论讲，公权力违法行为给公民造成损害的，应予赔偿；而公权力合法行为给公民造成损失的，应该补偿。这是从造成损害、损失的原因上来说的。但是造成损失后的赔偿与补偿到底有没有区别呢？如果没

　　有区别，都是要填平实际损失，那还有什么必要分为赔偿和补偿呢？如果有区别，又当如何区别？

　　违法行为造成损害显然要比合法行为造成损失，在“情节”上更为严重。那么，赔偿是否应该在数额上比补偿高？有些国家的赔偿数额相对比较高，是不是这个原因？西方国家还有所谓惩罚性赔偿，是不是也根源于此？我觉得这值得研究。我国目前关于补偿的规定，大都出于单行法，有些很不相同。将来在修改国家赔偿法时，建议作出统一规定。

　　记者：您在发言中认为，我国已形成了一整套有中国特色的国家赔偿制度。

　　应松年：这是依法治国的重要组成部分。但我国建立赔偿制度毕竟只有20年，要看到已经取得的巨大成绩；也要努力总结实践经验，深入理论研究，贯彻十八届四中全会精神，把富有中国特色的赔偿制度建设得更加全面、更加完善，也为世界赔偿制度的完善作出贡献。(郑赫南)