执法司法指标考核制将成历史 专家：避免一放就乱

　　刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率……这些多年来与政法干警奖惩升迁密切相关的考核指标，今年将成为历史。

　　1月20日，中央政法工作会议在北京召开。此次会议引发各界高度关注的一个重要内容就是——中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。要建立科学的激励机制，落实办案责任，加强监督制约。

　　长期以来，政法机关内部自上而下派任务、下指标并进行考核排名，已经成为一种强有力的管理手段。这不仅让基层一线民警、法官、检察官“压力山大”，而且容易滋生冤假错案。

　　多位专家表示，取消五大不合理的考核项目，有利于为政法干警松绑，有利于按司法规律办事，为司法体制改革创造宽松的环境，值得充分肯定。不过，专家同时提醒，取消不合理的考核项目不意味着不考核，要设计一套科学的考核体系，防止懈怠，避免“一放就乱”。

　　变异的指标

　　在清华大学法学院副院长张建伟的印象中，对执法司法活动的量化考核，源于20世纪70年代检察院对免于起诉率的考核。由于饱受争议，免于起诉制度在1996年修改刑事诉讼法时被取消，但量化考核的做法却延续下来，并逐渐成为上级政法单位对下级、本级政法单位内部工作人员进行业绩考核的重要手段。

　　李方(化名)是山东某县公安局的一名基层民警，有20多年从警经历。他告诉记者，刑事拘留数和批捕率是公安机关内部非常看重的指标。

　　李方表示，一起案件办成刑事案件还是只给予行政处罚，直接关系到基层派出所、分局的考核排名。因此，刑事拘留数是一个重要指标。

　　另外，各县市区在批捕率上也会相互比较。“比如我们今年刑拘了100个犯罪嫌疑人，而检察机关经过审查，只批准逮捕60人，那批捕率就只有60%。批捕率低了，上级会认为我们办案质量有问题，可能面临通报批评、扣奖金等麻烦，于是不得不采取一些非常规措施。”李方说。

　　对检察机关而言，起诉率和有罪判决率是进行考核的两个关键指标。中国人民大学法学院教授黄京平在检察院挂职多年。他表示，如果检察院提起公诉的被告人被法院判决无罪，在检察院内部会产生重大影响，办案人员将得到负面评价。为了保证一定的有罪判决率，检察院会采取各种办法和法院“沟通协调”，尽量判决被告人有罪或撤回起诉。

　　而在法院系统，由于各级法院要在每年两会上向同级人大报告年度结案率，一些地方法院临近年底就不再收案，造成了老百姓打官司难。

　　“数据本身是客观的，是观察研究治安状况、司法活动的重要参考。但把它们作为考核指标，变成对司法活动行政化管理的工具，甚至下任务搞排名，就不符合规律了。”黄京平说：“下级为了完成任务，可拘可不拘的拘了，可捕可不捕的捕了，可诉可不诉的诉了，可判可不判的判了，产生冤假错案的可能性很大。”

　　张建伟也直言：“量化指标控制是一种‘懒政’思维。上级定指标，下级执行，不顾实际搞‘一刀切’，就会走向反面。”

　　纠偏进行时

　　浙江张氏叔侄案、河南李怀亮案、福建福清纪委爆炸案……党的十八大以来，随着一批冤假错案得到纠正，不合理的考核指标也被重新审视。

　　2013年5月，最高法院常务副院长沈德咏公开发表《我们应当如何防范冤假错案》一文。这篇产生广泛影响的文章说：“纵观已发现和披露的案件，冤假错案的形成主要与司法作风不正、工作马虎、责任心不强以及追求不正确的政绩观包括破案率、批捕率、起诉率、定罪率等有很大关系。”

　　2013年6月，公安部下发通知，要求进一步健全完善执法办案考评标准，不得以不科学、不合理的破案率、批捕率、起诉率、退查率等指标搞排名通报，严禁下达刑事拘留数、发案数、破案率、退查率等不科学、不合理考评指标。通知特别指出，要坚决防止广大民警因办案指标和“限时破案”压力而刑讯逼供、办错案、办假案。

　　2013年8月，中央政法委出台关于切实防止冤假错案的指导意见，提出建立健全科学合理、符合司法规律的办案绩效考评制度，不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。9月，最高检察院下发文件，要求把办案数量、质量、效率、效果、安全等因素结合起来综合评价业务工作，防止片面追求立案数、批捕率、起诉率、有罪判决率等。

　　2014年12月底，最高法院发布了一条简短但震撼的消息：取消对全国各高级法院的考核排名，除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为分析审判运行态势的数据参考。最高法院还要求，各高级法院取消本地区不合理的考核指标。

　　“这是最高法院送给全国法官的新年礼物！”北京一位基层法官兴奋地表示。

　　黄京平认为，取消这些考核指标，有利于政法机关按司法规律办事，为司法体制改革创造宽松的环境，值得充分肯定。

　　他强调：“司法活动特别是刑事司法的一个重要目标，是要限制国家权力、保障人权。国家不能以任何理由去追究一个无罪的人。这些指标的取消，对于落实宽严相济的刑事司法政策，落实罪刑法定、无罪推定这些基本原则都将产生正面影响。”

　　防范“一放就乱”

　　在肯定这项改革积极意义的同时，多位受访者不约而同地表示，取消不合理的考核项目不等于完全不考核，否则容易导致干警懈怠、放纵。如何设置科学合理的考核体系，走出“一管就死、一放就乱”的怪圈，是必须应对的问题。

　　李方认为：“对基层政法单位，应重点考核办案的质量、过程，而不是数量。”

　　事实上，我国法律本身对于执法办案的过程都有要求。比如，刑事诉讼法对刑事案件的侦查、起诉、审理规定了明确的时限，民事诉讼法、行政诉讼法也有这方面的规定。

　　“这种情况下，按照法律本身的要求去做即可。只要侦查、起诉、审理都是严格依法进行的，一般不宜把办案结果作为对办案人员进行评价的依据。即便最后法院作了无罪判决，如果办案人员在主观方面不存在故意或者过失，而是客观原因导致的，那就不应该追责。我认为评价办案人员的业绩，应主要看其是不是依法行使职权。”张建伟说。

　　四川大学法学院副教授郭松专门研究过刑事司法领域的绩效考核问题。他表示，设计一套科学合理的考核体系，必须要让社会各界都参与进来。

　　“当前，考核指标的设计主体多为政法单位的管理者与内设研究室的相关人员，主体构成、信息来源较为单一。将来可以引入一线办案人员、社会公众、专家学者，让他们就自己所关注的问题发表意见。吸收更多社会主体参与考核体系的设计，一方面有助于体系设计所需知识和信息的多元化，最终产生一个相对科学合理的考核体系；另一方面也有助于形成一个真正为公众需求服务的考核体系，进而为考核体系的运行奠定良好的社会基础。”郭松表示。(本报记者 王逸吟 王昊魁)