报告：五大原因致部分土地政策仍冲击法治底线

　　党的十八届三中全会对“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”等作了明确阐述，农民必将因为土地流转获得更多灵活、多元的收益，但与此同时，农民因为“失地”而遭遇利益损害问题也将日渐突出，亟需通过完善土地法律法规，厘清涉及土地流转过程中的多重问题，加强农村妇女土地权益保护，对乡规民约进行司法审查，以推动农村土地管理更多地与法治思维相衔接

　　2015年中央一号文件2月1日发布。值得注意的是，在集体产权制度、农村土地的改革等方面，一号文件首次引入了农村法治建设相关内容，提出“完善法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护”。

　　土地是农民的命根子，孕育着万物生机，推动着人口繁衍。千百年来形成的农村土地观念，有些随着进入现代社会而逐步摒除、消弭，有些则基于风俗礼教、地域文化等因素扎根在农民心里，至今仍在民间延续，更有少部分观念甚至还与现代法治文明产生碰撞。

　　作为2014年江苏省南京市法院系统重点调研课题之一，南京市六合区人民法院通过对近6年来187件涉土地纠纷案件审理情况的分析，形成了《农村土地流转法律适用若干问题探析》，对多重农村土地纠纷作了详细研究。

　　课题主持人、南京市六合区法院院长李传松认为，党的十八届三中全会对“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”等作了明确阐述，农民必将因为土地流转获得更多灵活、多元的收益，但与此同时，农民因为“失地”而遭遇利益损害问题也将日渐突出，亟需通过完善土地法律法规，厘清涉及土地流转过程中的多重问题，加强农村妇女土地权益保护，对乡规民约进行司法审查，以推动农村土地管理更多地与法治思维相衔接。

　　出嫁女入赘婿土地权益纠纷难断

　　《法制日报》记者了解到，由于男尊女卑思想在农村还普遍存在，农村妇女土地权益未能得到平等分配的现象也较为常见。六合区法院在处理土地流转纠纷案件中，农村妇女因在土地流转过程中未能平等分配到土地流转金或补偿费用，而通过诉讼方式维权的案件也不在少数，占整个结案总数的7%。其具体表现为，未嫁女或者招婿上门者不能得到平等分配、出嫁女丧失原有土地权益又未能在嫁入村组取得新的土地权益、离婚或丧偶妇女土地权益难以保障。

　　2014年4月，六合区金牛湖街道村民林华云将所在的长山社区居民委员会及其林庄村民小组、第三人区社保中心以侵犯集体经济组织成员权益为由告上了法庭。原来，林华云的丈夫邓大连14年前与她结婚时，是个上门女婿，小两口婚后生了一个活泼可爱的女儿，户籍也按照风俗并未从父亲家里迁出。

　　2004年，林庄村集体土地对外流转，当时作为女儿的林华云也与其他村民一样同等享有土地收益的分配，到2011年征用土地时，社区统一为林华云办理了失地劳动年龄段人员社会保险。但到了2013年11月，因为有村民对“入赘女婿”问题提出异议，社区经过调查后认为林华云夫妇及其女儿系“空挂户”，不享有征地代劳的资格，并要求当地社保机构停止为林华云办理失业保险手续，林华云认为村里侵犯了她一家的合法权益，遂起诉到法院要求办理失地农民社会保险。

　　审理期间，长山社区辩称，林华云并没有实际承包经营林庄村集体土地，没有承担农业义务，故不能参加林庄组征地补偿分配及征地代劳。而林庄村民小组则答辩认为，林华云所指的土地实际由其父亲承包。2005年该村为了合理分配土地流转收益，选出了7个代表一致通过了《分配方法》，规定出嫁女从2010年后不再参与村集体土地分配，同时也认为类似情况还有好几个人，如果让林华云享有，就会涉及其他人。

　　法院在审理中认为，林华云生来就是林庄村集体经济组织成员，结婚后户籍并未迁出，也并未享有丈夫原籍地相关权益，虽然《分配方法》作为村规民约是集体经济组织成员集体意志的体现，有利于集体组织自我管理，但其中对“出嫁女”部分的规定，明显违反土地承包法、妇女权益保障法中对农村土地承包经营各项权益涉及条款的规定，女子应当与男子享有平等权利，而不得以未婚、结婚、离婚、丧偶等为由剥夺侵害妇女权益。

　　2014年10月，六合区法院作出判决支持了林华云的诉讼请求，由被告方恢复她失地农民社会保险待遇。

　　该案审判长刘家云介绍，出嫁女、入赘女婿，在偏远的农村往往很容易被歧视，类似的旧观念确实难以在短时间内消除，有些案件确实在法律上和农村观念上发生了激烈的“碰撞”，这就需要在判决中入情入理加以释法明理，此外类似的担心相互之间“攀比”而对抗合法权益人权利的现象，也常常会出现在很多农村土地纠纷的答辩意见中，表面看似比较注重利益均衡，实际则是侵害了少部分人的合法权益。

　　多重原因导致土地抛荒纠纷频发

　　南京市六合区地处长江南京段北部，被称为南京的“江北门户”，辖区面积1485.5平方公里，农业人口超过45%，是个典型的城乡二元结构明显的县(区)域。

　　课题组调研报告显示，六合区法院2009年至2014年共审结涉土地流转纠纷案件达187件，由于很多案件矛盾难以调解，判决成为了结案主要方式。由于土地纠纷存在多样性，仅从诉讼请求上看，包括返还土地、继续履行合同、解除合同、确认合同效力、赔偿损失、支付租金、支付流转费等，可谓纷繁复杂，其中占最多的是涉及返还土地的案件，而各种原因导致的“土地抛荒”，则是源头之一。

　　《法制日报》记者了解到，农村土地固然“金贵”，但抛荒问题却长期存在，其中有些是农民个体、家庭因素导致，有些则是农业税赋、农村劳动力流动所致，有些则是农业补助不到位、农业政策落空引发，还有些则纯粹是法律、政策配套不到位所致。

　　1996年，六合区竹镇镇送驾村农民王华忠取得了二轮土地承包经营权4.82亩，但两年后王华忠全家就搬离了村里，土地随之被抛荒，由于当时的税费无人交纳，2000年10月被村里重新打散分给了另外21户农户。2011年11月，村里将土地流转使用，以每亩400元支付流转费。原告向村里索要流转费未果，遂起诉到法院。法院在审理期间认为，土地承包经营权具有社会保障和福利的双重性质，在无证据证明原告丧失二轮土地承包经营权的情况下，原告的主张当给予支持，判决村委会给付原告当年土地流转费1928元。

　　李传松分析说，农村土地的弃耕、抛荒问题，有较为深层次原因，从最初的农业收益低下、税费负担问题，到农村劳动力转移到城市后无人耕种问题以及缺乏刺激和扶持农业生产政策，一些村委会自发采取代耕、重新分配土地做法处置抛荒，在上世纪90年代后期和本世纪初，成为较为普遍现象。

　　“随着农业税取消，各种惠农政策出台，农产品价格和收益上升，农村土地承包经营权很快成为一项十分稳定的收益资源，因索取责任田导致的纠纷随之大量发生，但现行法律法规和政策，却对因历史原因导致的农民失地问题没有配套政策加以解决，使得法院在处理案件中困难重重。”李传松认为。

　　此外，转让、转包承包后反悔引发的纠纷目前仍占有一定比例，有些在协议中约定时间过长以及约定土地数量与实际不符、土地四至标注不清等，其中大多由于国家不断出台各种惠农政策，农村土地增值明显，城镇化开发导致土地出让金大幅度增长，导致农民之间攀比心理增长，要求增加土地出让金及补偿费用的案件约占19%比例。

　　五大原因导致土地流转问题多发

　　《法制日报》记者采访了解到，六合区法院课题组对187个案件进行分析后，撰写了1.5万字的调研报告，其中用了较大篇幅对土地流转中存在的主要问题及原因进行了分析，主要体现在土地流转法律法规不健全、没有形成规范的土地流转机制、土地权属登记制度尚不完善、基层组织未充分发挥先行处理作用、农户权益得不到有效保障等五大原因。

　　调研报告认为，自改革开放实行家庭联产承包责任制以后，我国相继出台了很多法律、法规，农村土地流转经历了一个从政策调整到法律调整的过程。但是，有些问题在变动中作出了不同甚至完全相反的规定，如对于弃耕抛荒问题，不同时期采取了不同的应对措施。法律政策的多变，造成农村土地现状混乱，而多变的法律、政策又无法应对因政策调整等原因产生的矛盾，这就导致了农村土地纠纷在近年来大量出现。

　　虽然我国制定了农村土地承包法、土地管理法等较多的法律法规，但是对于现实中的问题仍存在立法缺失现象，导致土地流转现状的混乱，纠纷处理也缺乏依据。比如对集体经济组织成员资格如何认定的问题，目前为止仍无定论。又如，对于土地承包经营权性质的界定尚不明确，土地流转的具体规定尚不完善，使得一些打法律擦边球的现象不断出现，对于一些有损农民权益的“土政策”的合法性审查也缺乏依据。

　　调研报告还认为，村规民约、民定民守，有着乡村“土宪法”之称。但“民间法”影响过大，导致了现实生活中村规民约即使违反了法律的禁止性规定，但其在农民中的威信和执行力仍然很大。基于村民自治下少数服从多数这一自治原则，村规民约披上了合法的外衣，变成了不可触动的条文。

　　此外，对土地流转管理的缺位、错位及越位也是导致土地流转纠纷不断增加的一大重要原因。特别是大量土地流转多为口头协议，没有签订书面合同，有些虽然有合同也存在着概念不清晰、约定不明确等问题，加上一些地方扭曲的政绩观，以招商引资为名强行签订土地流转合同，或者借土地流转为名，随意改变土地用途，从而导致出现违背农户意愿强行流转土地、土地流转期限约定不清、农户与基层组织间签订的委托流转合同期限与基层组织与承包方间签订的流转合同期限不一致等情况发生。

　　让农民吃“定心丸”亟需补足法律

　　《法制日报》记者在法院提供的10多起判决书文本中发现，有相当部分案件的被告都系农民所在的村委会或社区，其中败诉比例并不低。

　　“由于法律意识相对薄弱，很多基层组织扮演着运动员与裁判员的双重角色，当纠纷发生后，又不能承担最直接、最便捷的化解者角色，很多处理意见与法律规定大相径庭，直接导致败诉。”六合区法院副院长王静分析认为，土地调整问题、弃耕抛荒问题、土地流转合同效力问题等很多情况都直接涉及到村(居)委员会等基层组织，立法机关应当尽快通过完善立法方式明确标准，通过司法解释、指导性案例等方式，将集体经济组织成员资格认定、农村妇女权益保护具体方式、情势变更原则适用条件、对村规民约的司法审查权以及村委会强制性行为是否属于行政诉讼受理范围等一并解决。

　　而为了给农民吃上真正的“定心丸”，防止基层干部受各种利益驱使变相侵害、甚至剥夺农民土地权益，农村土地流转过程中的“确权”问题无疑是个最大的前提。

　　调研报告为此建议，要在土地确权工作中严格按程序与规则，着重解决因历史原因导致的权属不清问题，同时兼顾到失地农民利益，而不能盲目推进，忽视问题产生根源，防止边确权边争议现象。土地确权后，农民应具有“三权三证”，即农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权。通过完善权证制度彻底堵住“违法用地”的冲动。

　　记者最新了解到，截至目前江苏已有16个试点县、500个乡镇近2000个村开展了土地承包经营权确权试点，已流转土地占家庭承包面积55.4%。江苏省农委主任吴沛良在新近召开的江苏省农业工作会议上对土地流转问题特意强调，要严格规范土地流转行为，对不规范的土地流转合同进行清理，合理确定规模，加强土地流转管理与服务。

　　有关专家表示，期待在不久的将来，通过对农村产权市场改革，并逐步引入农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋租赁、农村社区股份合作社股权等交易模式，在大政方针指引下，从法律、制度层面上“拾遗补缺”，切实发挥好法治思维的导向作用，从而真正维护好千家万户农民的切身利益。　□记者丁国锋 通讯员颜珺婷