检察日报：检察机关提起环境公益诉讼体现司法担当

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关运用检察权维护社会公益提供了方向指引。

　　在我国，环境公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分。针对当前环境污染严重、环境侵权频发、司法救济不力问题日益凸显的情势，从生态环境领域入手，选择环境公益诉讼作为检察机关提起公益诉讼的突破口，加强理论根据和制度构建的研究，在经济发展新常态下具有积极意义。

　　检察机关提起环境公益诉讼具有正当性和可行性

　　在理论上具有正当性。首先，检察机关是公共利益的代表，性质上符合诉讼主体资格。综观英美和大陆两大法系主要国家，检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一，但均主要在诉讼活动中发挥作用，并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼。法国检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。德国检察官公益诉讼是其诉讼制度的一大特色。美国早在19世纪末就确定了检察机关作为环境民事诉讼原告的资格，被称为现代公益诉讼的创始国。巴西通过宪法授权，使检察机关成为环境公共利益进入法庭的首选通道，进而形成独具特色的环境检察司法机制。俄罗斯在联邦检察机关设立专门的自然保护检察院，是其环境检察机构专门化最突出的成就和标志。这些域外经验，为我国检察机关介入生态保护提供了理论借鉴和实践样本。

　　其次，环境权具有公益性质，检察机关在起诉主体缺位的情况下适时介入，体现的是一种司法担当。将环境权列为现代法治国家公民的基本权利，已经成为国际社会的普遍共识。我国法律未明确规定环境权，但从环保法对“环境”一词的定义可以看出，环境是一种不可分割的社会公共利益，具有公共资源属性。目前，对“环境”这种公共资源的司法救济不力问题正日益凸显，在利害关系人起诉不能、适格主体怠于起诉的情况下，由检察机关行使环境公益诉权，体现担当，彰显公正。

　　第三，检察机关的公诉权不仅包括刑事公诉，还应当包括民事和行政案件的起诉权。无论是大陆法系、英美法系还是前苏联社会主义法系的检察机关，其起诉权都不局限于刑事诉讼领域，在民事、行政诉讼领域也都享有广泛而完整的起诉权。而我国现行法律只赋予检察机关刑事公诉权，没有规定检察机关对民事行政案件的起诉权。显然，这种公诉权能是不完整的。对传统诉权进行补强，是现代诉权理论发展的必然趋势。检察机关代表国家以起诉等方式对公益性法律的遵守情况进行监督，既是维护国家利益和社会公共利益的政治需要，也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。

　　在实践中具有可行性。由检察机关提起公益诉讼不仅符合我国法律制度的一般精神，而且还有历史的文本根源。清朝1907年《高等以下各级审判厅试办章程》、1909年《法院编制法》，中华民国1927年《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》《地方法院检察官办事权限暂行条例》，均明确规定检察官可作为公益代表人参加诉讼。新中国成立后制定的1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》以及1954年人民检察院组织法，也都明确规定检察机关对民事案件享有起诉权和参与权。

　　近年来，对检察机关能否作为环境公益诉讼原告，尽管一直存在理论争议，但真正为公益诉讼破冰的依然是检察机关。1997年，河南省方城县检察院提起的“全国首例民事公诉案”因意义重大已被写入民事诉讼法学教材。各地检察机关以刑事附带民事诉讼、直接起诉、支持起诉、督促起诉、督促政府履行职责等方式介入环境保护案件。贵阳市检察院、清镇市检察院成立生态保护检察局，昆明市检察院设立环境资源检察处以及江西、福建等省环境检察机构专门化的探索与实践，说明检察机关提起环境公益诉讼在我国法律实践中具有现实合理性，对讨论和完善环境公益诉讼制度具有重要借鉴意义。

　　检察机关提起环境公益诉讼应秉持的基本原则

　　总体来看，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，既要与维护国家利益、社会公共利益的客观需要相适应，也要坚持民事法律关系的私法属性和法律监督机关的本质属性，同时兼顾考虑到目前我国检察机关的机构、人员设置、职权配置等现实可能性，实事求是、循序渐进。具体应坚持以下两条原则。

　　一是有限介入原则。环境行政执法是环境治理的最主要手段，因此，对于绝大多数侵害公益的行为，首先还是要依靠行政机关行使行政权和加强社会管理来实现。司法不是万能的，诉讼对社会公益的维护并非是唯一的救济途径，也未必是最好的救济方法。尽管政策上破冰，但从我国法治发展的情势看，检察机关仍不适宜于作为唯一起诉主体和主要起诉主体。笔者主张，检察机关在启动公益诉讼上有限介入，主要是指在介入事项和介入程序上要有所限制。检察机关既要注重发挥司法的能动性，也要注重秉持司法的谦抑性，坚持有所为、有所不为，把握好主动干预和自我节制的尺度，防止滥用诉权。

　　二是最后救济原则。行政救济相比于司法救济，具有效率高、更直接、更便捷的特点。因此，在环境公益保障制度的设计中，行政救济应当作为首选途径。只有在行政主管机关怠于履行职责，或其他起诉机制受阻，或缺乏其他适合主体提起诉讼的情况下，才由检察机关提起公益诉讼。司法救济应作为保护环境公益的最后手段。

　　检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

　　尽管国家将生态文明建设提到前所未有的高度，但必须承认，环境公益诉讼制度至今仍然是一个一方面存在建立的必要性、另一方面尚没有理想的建设蓝图的制度。对这一制度的构建，还需加强调研论证，广泛凝聚共识。

　　原告资格的赋予。我国环保法赋予环保组织诉权，但根据当前环境治理的现状，笔者主张依循党的十八届四中全会确定的基调，在探索的基础上，逐步实行多元启动模式，授权检察机关在特定情况下提起环境民事和行政公益诉讼。

　　起诉前置程序。为体现诉讼经济和有限介入原则，检察机关参与环境民事公益诉讼应区分两种情况建立前置程序。一种以督促起诉为前提：对有明确起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉。另一种以督促履行职责为前提：虽无明确起诉主体，但有明确行政主管机关的，应当首先通知该行政主管机关履行行政监管职责。只有损害环境公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明，而且也没有其他适格主体的，检察机关才可以直接提起诉讼。

　　对环境行政公益诉讼，同样需建立相应的前置程序。有关组织认为行政行为侵害环境公共利益的，应首先向行政机关提出异议，或者依法申请行政复议，行政机关拒不纠正，或者有关组织对处理结果仍不满意，或者行政机关在规定期限内未作答复的，可以提起行政公益诉讼。检察机关发现行政行为侵害公共利益的，可以依法向有关行政机关发出检察建议予以纠正，逾期未纠正或未作答复的，可提起行政公益诉讼。

　　探索推动环境检察机构专门化。伴随生态文明建设的深入推进，环境检察工作走专门化发展道路必将是未来环境治理领域的一种发展趋势。特别是随着最高人民法院环境资源审判庭的设立，随着各地环保法庭的不断完善，随着司法体制改革的进一步深化，检察机关对设立环境检察专门机构的问题也必须有所考虑。设立环境检察专门机构，至少可以解决这样几方面的问题：一是可以加强与审判机关的有效对接，避免公诉、民行检察等业务部门多头衔接，无序办案。二是可以整合人才资源，发挥人才的比较优势，提高办案质量和效率，从而进一步推进检察队伍的专业化、职业化建设。三是有利于加强对下指导，统一执法尺度，实现类似案件类似处理，提升环境检察司法的公信力。建议最高检针对不断发展的实际，对环境检察专门机构甚至是更远的生态保护检察院的设立问题进行统筹考虑和顶层设计。特别是要考虑到流域治理对环境检察机构专门化提出的挑战，借鉴国外经验，在深化检察改革的大背景下，推动形成跨行政区划的环境检察司法体系。(曲冬梅 作者为检察日报社人事处副处长、法学博士)