专家：修正立法法 防止“有权就任性”

　　如果政府的权力太任性，公民的合法权益就难以保障。“三读”中的立法法修正案草案明确，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范引发各界关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”；对于那些确有需要出台的地方规章，只要实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

　　正在进行的全国“两会”上，“有权不能任性”一词经李克强总理的诠释，传遍全国。而如何防范“有权任性”，连日来也成为舆论关注的焦点。

　　如果政府的权力太任性，公民的合法权益就难以保障。“三读”中的立法法修正案草案明确，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范引发各界关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”；对于那些确有需要出台的地方规章，只要实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

　　很多市民朋友会问，“立法法关我什么事？”政府部门管我们的事，立法法管政府权力规范行使的事。这就是我们与立法法的渊源。曾有民众将地方政府以规章甚至以“红头文件”任性地减损公民权益总结为“地方立法行政化，行政立法部门化，部门利益法制化”。不管住政府部门的权，良法从何而来？良法善政，良法是前提。偏重维护部门利益的规章，难称良法，也难以获得民众的认同。

　　在立法法上，狭义的法律仅指全国人大及其常委会通过的规范性文件。“依法治国”的意涵，并不是指地方政府借助于自已立法来治理治下的民众，而是要地方政府首先受制于国家法律，且不得逾越国家法的界限。现行立法法在第8条明文设定了“法律保留”原则，其中“对非国有财产的征收”、“民事基本制度”等，只能制定法律。这意味着，包括地方政府在内的所有行政机构将不能随意将“立法”之手伸向民众的生活，或是突破上位法随意限制公民的合法权利。

　　地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，这是由政府的性质决定的。政府存在的全部理由，就在于它必须保障公民的自由与权利，并提升全民的公共福祉。政府的所有权力都来自于民众的授予(转授)，政府在行使管理权限时也必须以民为本，依法而为。

　　地方政府规章设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，一方面侵犯了立法权的领地，另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破，而成为“法制统一”原则的巨大阻碍。

　　“法制统一”是宪法第5条所确立的一项基本原则，违反这一原则即意味着违反宪法。无论是地方政府，还是地方规章，都应坚定不移地奉行“法律至上”，将法律奉为自身活动的指引，模范维护国家法制的统一。任何与宪法和法律相冲突的“地方立法”都是与法治原则背道而驰的。也只有各级政府模范地遵守法律，才能让人们真正形成对法律的合理预期。

　　当限行、限购、限贷等的地方政策，纷纷地写入了地方政府规章。虽然有立法法上“授权立法”的口子，但自相矛盾的“法律保留”和“授权立法”也使得法律应有的权威受到了强大的挑战。

　　近年来，破坏“法制统一”的地方政府规章屡有可见，立法法修正草案也关注了这一现状，这凸显出立法者的问题意识。对部门利益法制化的立法回应，是个难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法，预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。而立法法修正的另一个议题也蕴含其中：如果地方政府仍要任性地随意立法减损公民权利，立法法该咋办？希望在这次的全国人大会议，在审议之后能够给出一个较之“二读稿”更好的答案。

　　(王琳 作者为海南大学法学院副教授)