法院向人大汇报工作的法理分析及其改革

　　法院向人大汇报工作的传统做法虽然符合《中华人民共和国宪法》以及相关组织法的规定，却与十八大以来推行的法院体制改革思路不相一致：无法确立审判责任主体，导致审判权的行政化和地方化，从而使法院和法官的独立审判权难以得到落实。因此，应该改革法院向人大汇报工作的传统方式，以保障审判权的独立行使

　　□张泽涛

　　党的十八届三中全会报告中明确指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”十八大以来，中央新一轮法院体制改革的总体思路是：建立权责明晰的司法权力运行机制，“让审理者裁判，由裁判者负责”，从而革除审判权的行政化和地方化现象。笔者认为，法院向人大汇报工作的传统做法虽然符合《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)以及相关组织法的规定，却与十八大以来推行的法院体制改革思路不相一致：无法确立审判责任主体，导致审判权的行政化和地方化，从而使法院和法官的独立审判权难以得到落实。因此，应该改革法院向人大汇报工作的传统方式，以保障审判权的独立行使。

　　法院向人大汇报工作合宪与违宪的澄清

　　法院向人大汇报工作合宪还是违宪，既是最根本的宪政问题，也是贯彻十八大以来法院体制改革思路必须首先澄清的问题。有学者认为，法院向人大汇报工作违宪。因此，有必要对认为法院向人大汇报工作违宪的观点及其理由予以澄清。法院向人大汇报工作违宪的学者的理由是：

　　第一，1982年“宪法”第128条只规定法院应该对人大负责，并没有要求法院应该向人大汇报工作，这表明“负责并报告工作”和“负责”是有明显区别的，在立宪者的心目中似乎是想通过不规定“报告工作”来明确对“报告工作”的排斥。

　　第二，1982年“宪法”立宪者的本意就是不要求法院向人大汇报工作。首先，前三部宪法均规定法院必须向人大汇报工作，而1982年“宪法”无此规定。参加过建国以来历部宪法的起草和修改工作的张友渔教授指出：“……法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告”。“不宜硬性规定必须作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。”

　　第三，普通法修改宪法有违宪之嫌。虽然1982年“宪法”没有规定法院必须向人大汇报工作，但是“法院组织法”第17条、《全国人民代表大会议事规则》(以下简称“议事规则”)第30条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称“常务委员会议事规则”)第22条均明确规定：人民法院应该对人大负责并向其汇报工作。因此，虽然法院向人大汇报工作的做法有法律依据，但是普通法修改宪法有违宪之嫌。

　　基于上述三点理由，上述学者一致认为，法院向人大汇报工作违宪。但是，笔者在查阅1982年修改“宪法”时的相关资料后认为，上述学者的观点及其理由难以成立。

　　第一，事实与上述学者的理由相反，1982年“宪法”制定者的本意即是加强人大对法院审判活动的监督。1982年“宪法”第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”对此，时任全国人大委员长彭真同志对此的解释是，这样修改有利于加强党对司法工作的领导和人民代表大会对司法的监督。因此，笔者认为，“议事规则”、“常务委员会议事规则”、“法院组织法”三大普通法中规定法院必须向人民代表大会负责并汇报工作，恰恰与1982年“宪法”的立法精神——强化人大及其常委会对法院的审判权进行监督是相一致的，体现了立法者的本意。

　　第二，虽然1982年“宪法”第128条并没有规定法院必须向人大汇报工作，但笔者认为，不能据此就认为立法者是试图从逻辑上将法院向人大汇报工作从宪法规定上予以排除。因为从字面和语义分析，“负责”和“负责并报告工作”之间是包容的，从广义讲，“报告工作”可视为“负责”的一种具体方式。

　　第三，全国人民代表大会及其常务委员会通过立法阐释宪法的基本精神和各项规定的含义，是我国解释“宪法”的最主要的方式。由于“议事规则”、“常委会议事规则”和“法院组织法”都是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的，它们无论从字面上、语义上还是立法意图上，都与1982年“宪法”相吻合。

　　第四，从制定“宪法”的理论基础与立法渊源来看，法院向人大汇报工作似乎是其应有之义。首先，马克思列宁主义毛泽东思想是制定“宪法”的理论基础。马克思主义者所设计的政体本质上就是主张人民代表机关享有至高无上的权力。其次，法院向人大汇报工作是与“宪法”的立法渊源是相一致的。刘少奇在1954年“宪法”草案的报告中明确指出：“我们所走过的道路就是苏联走过的道路，宪法关于人民代表大会制度的规定就是革命根据地建设的经验，并参照苏联各人民民主共和国的经验制定的。”1918年7月4日苏联制定的第一部宪法明确规定：“人民通过作为苏联政治基础的人民代表苏维埃行使国家权力。其他一切国家机关受人民代表苏维埃的监督并向其人民代表苏维埃报告。”该部宪法中将行使审判权的法院完全视作普通的国家机关。1954年“宪法”以及前苏联的历部宪法是1982年“宪法”的立法渊源，因此，从1982年“宪法”的立法渊源上来看，法院向人大汇报工作应该是其应有之义。

　　法院向人大汇报工作与司法改革是否冲突

　　十八大以来，法院体制改革的目标是建立“权责明晰的司法权力运行机制”，但是，笔者认为，虽然法院向人大汇报工作符合“宪法”规定，但是，法院向人大汇报工作的传统做法会导致无法确定审判责任主体，会导致权责归属不明，从而难以贯彻新一轮司法改革的总体思路。

　　根据宪法学的基本理论，国家机关及其工作人员在行使职权、履行职务时，均应对其后果负责。但是，宪法学上的通行的理论是无法解决法院的责任制问题。

　　首先，法院不应该实行首长负责制。其理由如下：一，从审判权运行的基本法理来看，审判独立是实现审判公正赖以存在的前提。法院院长虽然负责本院日常的行政工作，但是却不能对法官审理案件的具体活动产生任何影响。二，从我国的现行立法规定尤其是十八大以来的司法改革总体思路来看，已经明确地否定了法院不应该采取首长负责制，承担司法责任的主体只能是具体审理和裁判案件的法官。三，法院不能采取集体负责制。因为法院实行的是审判委员会集体领导的制度，推论出法院实行的不是法官个人责任制而是集体责任制说法是欠妥当的。

　　其次，法院向人大汇报工作会导致审判权的行政化和地方化。理由如下：

　　第一，同一法院内部的行政化。从法院内部的组织形态来看，法院工作报告被人大否决，只能由法院院长对此承担责任，也就是由院长对本院所有法官的审判活动承担责任。这本质上就是在法院推行首长负责制，使院长成为本院权责的最终承受者。另外，首长负责制还有可能将审判委员会的权力虚置，使审委会这一按照民主集中制进行决策的结构异化为院长个人的“一言堂”。

　　第二，上下级法院之间的行政化。如果最高人民法院院长的工作报告被否决，这就意味着人大代表对全国法院系统的整体不满意，此时，也只能由最高人民法院院长承担责任，这样的后果必然会导致上级法院异化成下级法院的领导机关。

　　第三，法院辖区内审判权的行政化和地方化。司法权与行政权相比，更少地方化色彩，但是，法院向同级人大汇报工作的传统做法，则不可避免地使得统一法院辖区内的行政化和地方化。

　　应该完善法院向人大汇报工作的传统做法

　　笔者认为，为了切实贯彻中央关于法院体制改革的总体思路，设置符合审判权运行规律的司法体制，随着司法体制改革部署的逐步推进，应该完善法院向人大汇报工作的传统做法。

　　第一，逐步取消县、市人民法院向同级人大汇报工作的传统做法。鉴于县、市法院的人、财、物地方党委和地方政府，同级人大对法院院长、庭长以及法官的遴选与罢免已经不能产生任何影响，在上述前提下，若要求县、市法院继续采取传统方式向同级人大汇报工作，已无任何实质意义。

　　第二，改革最高人民法院、高级人民法院向同级人大汇报工作的传统方式。鉴于“宪法”以及“法院组织法”、“议事规则”以及“常务委员会议事规则”中只规定了法院向人大汇报工作，而对汇报的方式却没有作出明确规定，因此，改革最高人民法院、高级人民法院向同级人大汇报工作的传统方式并无法律上任何障碍。对此，笔者建议，应该明确法院向人大汇报工作的内容主要限于年度经费的预决算以及执行情况、法官队伍的管理等等。

　　(作者为中央民族大学法学院院长)