饶戈平:基本法和"8·31决定"成香港普选法律保障

　　据香港紫荆网报道，今年4月4日是香港基本法颁布25周年。基本法第四十五条第二款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”随着2017年的临近，基本法第四十五条能否最终保障香港普选顺利实施、继而推进香港政制发展，本刊记者就此及其他香港热点问题，在全国“两会”期间独家专访了全国人大常委会香港基本法委员会委员、北京大学教授饶戈平。

　　基本法创新中国宪政体制

　　记者：香港基本法自颁布以来备受关注却又争议不断，如何正确认识理解这部法律？

　　饶戈平：香港基本法是一部创新性法律，不管是在大陆法系还是普通法系，基本法都是独树一帜的。就中国这种单一制国家而言，在宪政体制中出现了一种允许和保障两种制度并存的法律，这是我们中国宪政体制一大创新，它也带来了香港宪政地位的提升。

　　就这部法律的制定而言，是一个非常有特色的创新性结构，同时它具有非常特别的法律地位。香港基本法是由中国最高权力机关全体大会通过的，它是一部全国性法律，全国都要遵守。尤其它是专门针对在香港实施“一国两制”来设定的，所以它又称为香港的宪制性法律。所谓宪制性法律，在很大程度上具有宪法的性质，当然中国的宪法严格意义上在香港同样适用。宪法和基本法共同构成香港的宪制性法律，就具体实施而言，主要由基本法来规定。基本法仍在香港本地法律之首，香港的各种法律政策都不得与基本法相抵触。香港的政府和个人、团体、组织都必须遵守基本法的义务。

　　基本法是为了实施“一国两制”方针来制定的，所以它是“一国两制”的制度化、法律化，也是香港实施“一国两制”的一种保障。从这一意义上讲，香港政府施政的依据、中央政府管制香港的依据以及香港社会香港市民评论遵循的依据都应该以基本法为准。

　　记者：香港基本法颁布已近25年，如何评价它的实施情况？是否有需要进一步改进完善的地方？

　　饶戈平：基本法保障了香港回归近18年来的稳定和发展，应该说这个法律是国家和香港本身利益最大化的保障。当然，基本法是一个宪制性法律也是一个原则性法律，它还需要在实践中充实，也需要有一些相配套的实施制度和基础。

　　比如，关于人大施法的问题，这里面有很多程序性问题需要制度来确定。施法的主体是全国人大，那么有施法要求的提议者是谁？谁有提议权呢？另外，施法的依据、施法的原则、施法的程度、施法的效力等等，都最好用相关的实施细则和法律文件确定下来配套。

　　还比如，对于香港立法会通过法律的备案审查问题。人大常委会有权对香港立法会通过的法律加以审查，这是人大常委会的一项职权。如果人大常委会认为香港立法会通过的法律有不符合基本法的，要把它发回，发回后该法律即失效。这说明人大享有对立法会通过法律的监督权，那么这在具体实施中最好也有相关的制度配套。

　　类似这些问题，都需要在实施基本法的过程中加以丰富完善。所以我们讲，要完善补充基本法实施相配套的制度机制，这一点非常重要。我们在坚持贯彻基本法的过程中，要进一步推进它的充实发展。

　　“8·31决定”具法律效力毋庸置疑

　　记者：香港基本法对于普选有什么意义？

　　饶戈平：香港是一个法治社会，尊重法律、遵守法律。作为一个宪制性法律，作为关系到香港特权的一个核心法律规定，香港基本法第四十五条其实是对香港的政制发展作出规定。这个规定有多层内容。

　　一是关于香港行政长官的产生。从港英时期由英国女王直接任命委派到港的专制做法，改为由香港本地民众通过协商或是选举产生，这是对香港社会和香港市民政治权利的提升和保障。应该说，香港真正的民主政治化是由基本法来开创、保护的。

　　二是香港政制发展和民主政治的特色，特别是选举方面的特色。就行政长官的选举而论，是把香港地区的选举同中央的任命相结合，我们可以姑且称之为“选举制和委任制相结合”，这是香港行政长官的一个选举特色。还有一个更重要的特色是，把普选同提名委员会的制度安排相结合，即候选人由提名委员会产生，和实行普选结合起来。这个特色是由香港在中国宪政制中的法律地位所体现。香港只是一个地区，不是一个独立的政治实体更不是一个国家。它本身不能够确定自己的政治体制，包括民主政治的发展和普选。关于普选目标的设置和实施，是由最高权力机关通过宪制性法律来加以规定，这就是基本法第四十五条。

　　需要正确地认识四十五条，既要看到普选目标这一点，又要看到实现普选目标的制度保障这一点。在某种意义上，行政长官候选人的产生和提名委员会制度，他们两者共同组成普选过程，是实行一人一票普选的一种条件。不能够只要普选目标的实现，而否认制度保障的整体性。要真正做到全面、准确地理解和实施基本法，而不能是选择性地、断章取义地实施基本法。“为我所用”这种做法不是一种严肃的法制精神，脱离了四十五条的全面准确理解和贯彻就不能够保障普选的顺利实施。

　　记者：去年全国人大出台“8·31决定”，完成了香港政改五步曲的第二步。然而目前仍有反对派宣称不接受以“8·31决定”为基础的普选方案，甚至有人质疑“8·31决定”的法律效力。对此，您作何评价？

　　饶戈平：全国人大“8·31决定”，严格按照遵循了基本法第四十五条的规定。因为提名委员会制度的设立和规定并不是现在才提出的，而是在25年前，在基本法制定和颁布阶段就已经确定了，并且考虑到了香港在中国宪政主义下的制度地位，考虑到香港普选的性质和特色。香港普选的一个性质是，在单一制国家的一个地区行政长官选举。香港普选特色是，把选举制和委任制相结合，把普选和提名委员会制度相结合。所以“8·31决定”是严格遵循了基本法精神，有充分的法律根据，并不是一个新提出来的法律主张。

　　有一些泛民人士和激进派法律人士，不能全面准确地看待基本法四十五条，而是只片面地强调某一方面、且否定另一方面，这就难免出现误差，误导民众。我认为，“8·31决定”是一个符合法律、程序正当的政治决定和法律决定，它是由最高权力机关的常设机构所作出来的。按照宪法规定，这个决定具有法律效力。基本法和“8·31决定”，构成香港实施普选的法律保障。舍此，普选就很难保证正确的方向和程序。希望那些反对“8·31决定”的人士认真学习下基本法、学习四十五条。

　　推动政改方案通过的关键在港人的共识

　　记者：特区政府就2017年普选办法展开的第二轮公众咨询已结束，但下一步政改方案能否通过依然未知。如果通不过，中央该怎么办？

　　饶戈平：关于行政长官普选的方案，是香港民主政制发展的一件大事，涉及到基本法第四十五条的贯彻，也是“一国两制”过程中的一件大事情。从我们贯彻到的中央立场来看，是真诚地希望香港社会能够按照基本法和“831决定”来推进普选的如期实施。

　　但从香港目前情况看来，能否通过还是不确定的。通过和不通过的可能性都存在，不通过的难度也很明显。在这种情况下，我们学界观察认为，通过和不通过对香港的社会发展都各有利弊。我们两利相比较哪个利更大，两害相比较哪个害最大，这个道理要首先弄清楚。

　　政改方案如若通过，如期实行普选，则完成了“一国两制”中的重大事业，使香港的民主有了质的飞跃，可以增加政府的运作性和施政能力，从而更好地推动香港社会的繁荣稳定，香港民众的基本政治权利也得到了好的使用。

　　而不通过的话，基本法四十五条的实施受到了一些暂时的阻碍。这个对政府的运作和施政能力会有影响，对香港经济和民生都会有影响，还有可能对香港社会已经存在的政治势力和对立情绪有影响。这是我们不希望看到的。

　　当然，假如政改方案通不过，也不能气馁。这说明民主的发展可能不是一帆风顺的，它要经历一些挫折。这些挫折，使社会更加成熟，使民众也更加成熟。香港民众可以更好地看到，什么是香港真正的利益所在，可以增加对“一国两制”和基本法的更深刻认识，同时也留下了进一步树立思想、统一意识的准备过程。

　　所以，不要把政改方案未通过的后果过于夸大，以至于丧失对香港发展的信心、对实施“一国两制”的信心。社会组织在曲折和磨合中发展，一帆风顺固然好，受点挫折虽不是我们期待的，但如果发生了也不要看得过于悲观，还是应该向前看。

　　记者：怎样才能保障普选方案通过、普选最终顺利实施？

　　饶戈平：政改普选方案最后能不能通过，关键点不在中央，而在于香港社会。在我看来，立法会是民意机构，立法会议员是民议代表，他们应该听取、尊重、服从民意的要求。如果香港社会的督促能够就如何实现普选的问题形成一种比较强大的共识，这对立法会议员决定自己的政治立场是很好的一种引导和压力。一个议员如果要违背香港社会多数意愿，他不得不考虑下自身的政治发展前景。

　　政改方案能否通过，很大程度上依赖于香港社会香港市民，依赖于民众能不能加大对基本法和“8·31决定”的认可和支持，对政府提出的政改方案给予支持，从而形成对立法会议员的正面压力。

　　警惕民间交流政治化

　　记者：近期赴港“自由行”政策引发民间舆论热议。而网络不时爆出内地游客在港被辱骂遭驱赶的新闻，更让两地关系变得紧张对立起来。如何缓和安抚当前两地民众情绪，增进两地团结？

　　饶戈平：关于这个问题，我觉得要分清主流和支流。香港回归以来，内地民众出于对香港这块国土的挚爱，愿意到那里去参观访问和购物，这都是一种正当要求。总体讲，两岸的经济、人员交往大大增强，充分显示了“一国两制”的活力。这个过程在很大程度上促进了香港的经济繁荣，促进了两地居民的相互理解融合，是应该充分肯定的。

　　我们不能因为眼前出现了一些个别暂时现象，就对这种交流融合表示质疑、对大趋势加以否定。可以肯定，随着“一国两制”实施越深入，两地的民间交往会更加密切。因为“一国两制”不是说两地渐行渐远，而是越来越走在一起，这是一个大趋势。

　　考虑到香港地域狭小，过多的内地游客涌入对香港居民的正常生活秩序可能会造成一些影响。所以如何把游客数额控制在适当范围之内，确实需要特区政府加以考虑。另外，内地游客赴港购物，怎么才能既满足他们的购物需求，又不影响香港居民生活，这也是可以想办法的。我注意到，最近特区政府有意在和深圳交界的地方建立一个大型购物中心，这个设想就不错。

　　所以，我们不能因为存在问题就否认主流，我们要看到两地的差异长期存在，两地的价值观、社会习惯和民俗都是有差异的。在交往的一段时期之内，这种差异的存在难免导致一些磕磕碰碰，这是可以理解的。的确，内地部分游客行为不文明，并对一些货物的抢购造成香港市场的混乱，这些都是可以改进的。不能因为这些事情就否定自由行，否定两地的交流。港府可以想办法，中央政府可以配合，作为香港市民，要正确对待并配合政府工作。我们要用善意的眼光来看待这些事情，而不是把它政治化。

　　要警惕有人利用两地民众交流的一些个别现象，加以政治化，造成内地与香港民众的对立，增强两地误解和对立情绪。这是我们不希望看到的，这样做，不但对内地不利，对香港社会香港市民也不利。所以，希望香港社会能全面看待这一问题，分清主次，看到香港社会的真正利益所在。紫荆网(记者 魏东升 冯琳）