美刊：外交政策乏力阻碍印度崛起

　　【美国《外交》双月刊5——6月号文章】 题：印度无力的外交政策 副题：潜在的大国压制自己的崛起(作者美国波士顿大学国际关系学助理教授曼贾丽·查特吉·米勒)

　　在过去10年里，几乎没有什么趋势能像所谓“别国崛起”——即中国和印度等国家的经济和政治崛起——那样引起世界如此大的关注。尤其是在美国，印度问题观察家们指出印度巨大和迅速扩张的经济、庞大的人口及核武器是其即将成为强国的迹象。其他观察人士则对印度崛起的步伐感到不耐烦并纷纷发出疑问，如新德里是否能够实现其潜力，印度低劣的基础设施是否将拖发展的后腿，以及印度是否强大得足以抗衡越来越有野心的中国。

　　有意回避崛起话题不过，所有这些狂热的讨论都忽视了一个简单的事实：在印度本国，外交政策精英们有意回避关于国家地位上升的任何讨论。一位一直从事处理印度与西方国家关系的高级官员最近告诉我，“由于受西方的激励，对印度的崛起存在一种歇斯底里的气氛”。印度外交部的一位高级官员对这种情绪表示认同：“我们什么时候谈论这个问题？我们不会谈论。”

　　怎样来解释这种矛盾呢？通过对印度政府高级官员进行的采访——其中许多人要求匿名，我发现答案是在很大程度上没有被西方注意到的三个重要事实。

　　首先，新德里的外交政策决定通常是高度个性化的，负责具体政策领域的人员是各部门的高级官员、而不是最高层的战略规划人员。因此，印度极少进行关于外交政策目标的长期思考，这使它不能清楚地表达自己打算在全球事务中扮演的角色。

　　第二，印度的外交决策人员不受外部机构——如智库——的影响，而在其他国家，智库会强化政府对本国世界地位的认识。

　　第三，印度精英担心印度崛起是一个西方制造的概念，它不现实地提高了人们对于印度经济增长以及国际义务的期望值。一位在总理府工作过的高级官员说，西方给印度贴上的新兴大国标签是“一根套住我们脖子的绞索”。

　　相比之下，中国的政治领袖和学者对围绕中国崛起的国际舆论给予了很多关注，中国的智库和媒体机构经常试图影响和回应这种讨论。

　　印度对自己被贴上新兴大国标签的不适应将会降低华盛顿与新德里结成伙伴关系的雄心壮志。尽管可以说服印度在其利益受到威胁的领域发挥国际作用，但是印度将不会对要求它承担更多全球责任的抽象呼吁作出积极响应。

　　政策缺乏长期规划总体上，印度的对外政策是由政府的三个机构合作制订的：总理府、由颇有势力的国家安全顾问领导的国家安全委员会以及外交部。总理府被认为是终极的权力机构。不过，有一个因素对这三个部门都有影响：这三个部门的工作人员以及最高负责人都是由印度外交人员管理局派人担任的。

　　印度外交人员管理局的强势角色导致了一种十分个性化的决策过程。

　　由于该管理局的官员被视为印度的精英，并受过严格的训练，因此他们每个人都被认为有能力担当巨大的职权。

　　此外，该管理局严格的人员录用政策意味着人数很少的核心官员必须承担起很大的职责。除了顾问作用之外，他们在制订政策的时候也有很大回旋余地。这种自主权在另一方面也意味着新德里很少围绕其远期外交目标进行集体思考，因为政府内部的战略规划大多是在个体层面上进行的。

　　印度的外交官员不仅拥有巨大的权力，他们还享有在近乎匿名的情况下做事的待遇。他们所作决定的最终责任归于主管的政治人物，即总理和外交部长。

　　他们必须玩弄争取人心的把戏，以便说服政治领导层接受他们的决定，从而形成一个由下而上的决策过程。印度前外长贾斯万特·辛格解释说：“如果外长拥有博得外交部官员尊重的技巧，那么他将能制订政策并予以实施。不然的话，制订政策的将会是那些公务员，而外长只是个傀儡。”

　　这种自上而下指令的缺失意味着长期规划几乎是不可能的。我采访过的许多官员都证实，印度并不针对重大战略编制内部文件或白皮书。此外，新获任命的大使只能得到非常宽泛的指导原则，而且几乎得不到关于其自身职责范围的背景资料，他们也不需要对自己的任期目标作出汇报。

　　眼光限于战术挑战还有其他因素也导致了长期规划的缺失。外交人员管理局严格的人员录用政策使新德里在外交舞台上人手不足，过度操劳的外交官员几乎没有时间或意愿进行战略思考。一位与国家安全顾问办公室有联系的大使告诉我说，“人们很难把重点放在长期战略上，因为他们要从事日常思考”。外交部和总理府的官员都形容他们的工作不是经常去灭火，就是被俗事缠住了手脚。他们也表达了对人手缺乏的担忧。此外，外交部内部两个本应负责制订长期战略的部门——政策、规划与研究司和公共外交司——被广泛认为缺乏影响力。

　　印度国内缺乏有影响力的智库，这一事实也强化了大战略思维在印度外交政策圈的缺席。外交人员管理局不仅人手短缺，而且其官员并不向外部机构寻求关于国家地位的深层次研究和分析。即使在印度的智库拥有退休外交官员和大使——他们经常可以接触到政府高级官员——的情况下，它们仍然不会被政府视为政策建议的有用来源。甚至对印度最著名的一些智库——包括拥有一流专家的政策研究中心和由国防部提供经费的国防分析研究所——来说，情况也是如此。

　　追求大国地位的国家通常不会把眼光局限于战术挑战，它们憧憬一个最大限度适应其自身利益的世界，并且致力于使这种展望成为现实。而新德里的问题是其外交政策机构还没有计划好这么做。印度无法制订出自上而下的长期战略，这意味着它无法系统地考虑自己国力日益上升的意义。只要这种情况仍然存在，印度就不能在全球事务中发挥很多人所期待的作用。