西方国家拟削减福利支出 政治智慧面临挑战(2)

　　维持刚性还是顺应发展

　　全球化的经济自由主义和国家化的社会福利形成了不对称的制度模式。全球市场竞争的规则和福利国家不断提高社会再分配水平的趋向相左。同时，权力的使用范围也出现了不对称：国家的社会权力只能在本国领土行使，社会力量也只能在本国领土影响国家权力的使用。但是经济力量已经超越了领土国家，走向全球市场。通过征税，国家调节经济和社会的能力受到限制。收入来源的减少与支出资源减少形成正比。迫于社会压力，福利国家自上世纪80年代起就通过举债兑现各种社会承诺，用寅吃卯粮的方式维系福利国家，这如同击鼓传花的游戏，不知道最后一击时花落谁家。

　　西方国家的政党政治是这种击鼓传花游戏的推手。对于各执政党来说，削减福利是第一杀手。福利国家建设早期提供最基本的保障，解决了现实的社会需求，但随着公民决策参与程度的提高，他们对国家提出的要求也不断升级。久而久之，刚性社会福利的规律与社会发展规律之间出现了裂痕。根据大工业时代的经济生产方式和社会风险内容而建立的福利国家曾是顺应历史发展的制度体系，现在却面临危机。制造该危机的因素有：资本的流动和世界市场的开拓挑战了高福利国家的国际竞争力，雇主为限制劳工成本而采取灵活用工方式，威胁了福利国家的财源；移民的流动，冲击了高福利国家提供福利的能力，多国竖起了福利的准入门槛；人口结构变化改变了福利国家的收支情况；产业的小型化和智能化也削弱了行业工会等组织。在一些南欧国家还形成了福利国家控制范围之外的庞大灰色经济和灰色就业。这一系列的变化从根本上动摇了早期福利国家的经济和社会基础，挑战着福利国家的政治智慧。

　　社会保障还是社会投资

　　事实上，欧洲福利国家自上个世纪80年代以来一直在渐变。一些不触动工业社会根基的福利给付，例如附加养老保险、公共住房和家庭服务都由国家责任转向社会、企业和个人。刚性的社会福利结构已经因灵活保障等措施而变得松动，主要由国家承担或管理的社会保障制度变成了多层次和多支柱的复杂体系。个人风险的保护者也由国家变为整个社会。不仅如此，在最典型的福利国家里，社会观念从被动的社会保障、社会保护向更加主动的社会投资发展。对国民风险的界定开始从收入风险变为竞争力风险和就业能力风险，对国民的保护也从提供各种福利变成提供各种技能。只是这种变化仍然受到传统福利观念和福利体制的影响，并没有被广泛重视。

　　总之，在社会变化和生产全球化的背景下，政府被更加自由的经济力量和缺乏活力的社会力量所拉扯，在长远规划和竞选需求中间摇摆，谨慎选择着改革的策略。在最具高福利特点的北欧，福利国家完成了华丽转身，政府从众多社会承诺中选择提供基本保障，其他服务空间则留给了企业、社会和个人，又将被动的社会保障转为主动的社会投资，将保护个人不受风险变成帮助个人迎接风险，通过投资个人素质提高国家竞争力，使福利国家焕发了新的生命力。

　　(作者周弘为中国社会科学院欧洲研究所所长)