分析称中国应在全球治理领域破解困局 发出声音

　　当下，全球治理需要且改且深化，打造对各方有利的全球治理升级版。建立与以往传统霸权或强权治下的体系不同的，广泛参与、共同治理为核心的新型体系，需要各方积极参与。作为世界第二大经济体、最大的发展中国家，“中国因素”实际上成为全球治理的重要因素。中国理应在全球治理领域破解困局，发出声音，针对当前治理领域的突出问题，做出中国参与的正确选择。

　　面临四大挑战

　　由于深受诸如扩大与深化、共治与分治、新兴国家与发达国家、大多边与集团化等各种矛盾的困扰，中国在积极、全方位参与全球、地区治理的同时，也常常陷入“被治理”的境地。具体而言，中国在全球治理领域面临的挑战主要有：

　　一是迅速发展的中国树大招风，正成为各种矛盾斗争的焦点，在未取得实质性权力时却被要求承担更多的责任。

　　二是在全球层面，在国际“公域”如气候变化、网络和信息安全、海洋、太空等新领域，已成为国际新焦点。在“安全域”，成为美国及其亚太盟友围追堵截的主要目标。

　　三是中国等新兴国家改变在全球经济贸易体系内不利地位的要求，遭到美国以“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)这样的“超级集团”的压制；中国以新亚洲安全观经营亚太地区安全，但由于亚洲长期以来各国间存在的不信任，和缺乏有效的安全机制，中国周边安全局势面临巨大压力。

　　四是“一路一带”面临的安全威胁。丝绸之路经济带的宗旨是和平、交流、理解、包容、合作、共赢的精神。但现实是，沿线地区地缘政治形势复杂多变，存在各种各样的矛盾。特别是“三股势力”长期在中亚、南亚、中东地区肆虐，经济带基本与伊斯兰极端势力的“恐怖危机弧”重叠或是毗邻而行，应警惕伊斯兰极端势力、恐怖势力借机渗入国内。

　　海上丝绸之路在出海口就遭遇“水雷阵”，除了有菲律宾、越南这样的“小水雷”之外，还有美、日等“大水雷”。一些国家对中国倡导“海上丝绸之路”持疑虑态度。

　　积极进取渐成重要力量

　　面对上述挑战，中国不仅积极参与全球政治、经济体系的重新建构，也积极投入到全球及地区组织的规则建设中来。近年来，中国在全球治理领域展现出了前所未有的进取性和自信。

　　其一，中国对全球治理的概念和相关理论、政策经过了从不接受到接受、不适应到适应的阶段，如今进入了“为我所用”的新阶段。进入21世纪以来，中国越来越倾向于用世界体系或全球治理体系的价值判断来指导自己的国际行为，已经成为全球治理的重要参与者和治理机制变革的重要推动者。党的十八大报告中指出，“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战”，“中国坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理”等。

　　其二，以负责任大国形象提出一系列具有指导意义的倡议和新概念。习近平主席提出中国梦与各国人民的美好梦想息息相通，成为连接中国与世界的重要纽带。正确义利观进一步丰富和发展了中国特色外交理论体系，提出要坚持正确义利观，在政治上坚持原则、主持公道、伸张正义，经济上坚持平等互利、合作共赢、共同发展，要坚持义利并举，反对见利忘义、唯利是图。“新型大国关系”对大国参与全球治理提供了“平等互信、包容互鉴、合作共赢”的路径选择。

　　其三，在全球性治理领域加大投入力度并展现灵活性。中国政府强调通过治理机制的制度化和规范化，来对全球治理领域进行构造和重塑。提出要在全球治理领域掌握话语权，需要发出更深层次、更有质量的声音，并在二十国集团圣彼得堡峰会上提出“发展创新、利益联动、利益融合”等新概念。中国还积极推动二十国集团在世界经济领域的主平台作用，重视联合国“2015年后发展议程”，加强气候变化的国际机制建设，重视网络安全、外空、极地、海洋等新公域秩序等。

　　中国在坚持原则立场的同时，对全球和区域治理表现出前所未有的灵活性，在中国的努力之下，2013年11月在联合国第十九次气候变化华沙大会上，中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”提出了促成大会成功的4点建议，展现了最大的灵活和诚意，使华沙大会最终达成了协议。2013年12月世界贸易组织第九届部长级会议达成“巴厘一揽子协定”，多哈回合谈判12年僵局终获历史性突破。

　　其四，积极投放“公共产品”，地区性和跨区域性合作全面开花。一年多来，中国相继提出构建丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、中印缅孟经济走廊、中巴经济走廊等重大倡议，提出构建中国-东盟“命运共同体”和“2+7合作框架”，主张在2015年底前完成RCEP谈判。倡议构建亚洲货币稳定体系、投融资合作体系和信用体系，充实和完善上合组织、亚信峰会、亚太经合组织及东亚峰会机制。在对待美国主导的TPP谈判上，中国也有自己的态度。

　　在安全上，中国倡议建立亚太区域安全架构。在去年文莱举行的第八届东亚峰会上，李克强总理表示，建立一个符合地区实际、满足各方需要的区域安全架构势在必行。这是中国在亚太地区首次倡议建立一种安全架构，显示出中国重视地区安全利益和政治利益，以更好地应付安全威胁。

　　在跨区域合作方面，金砖国家在宏观经济政策协调、金融、贸易、投资四个方面均取得较大进展。去年金砖国家领导人第五次会晤时决定，建立金砖国家开发银行并筹备建立金砖国家外汇储备库。

　　需要强调的是，随着“一路一带”计划的启动，亚欧大陆实现互联互通指日可待，“一路一带”所到之处将与各个国家形成“利益共同体”和“命运共同体”，进而推动亚欧大陆交流合作的一体化发展，实现以经济合作为先导，以政治合作为手段，以促进文化交流、化解安全风险为战略目标。“一路一带”将开辟一条平等互信、包容互鉴、合作共赢的新路，是中国对全球和区域治理作出的新贡献，对未来全球治理体系的设计与构造传递正能量。

　　分类治理灵活把握

　　当前，面对全球治理领域正在发生的重大变革，中国需要对全球治理进行“精巧”参与。

　　所谓“精”，是要对现有或未来的机制和规则进行“分类”治理，在此基础上“量身定制”，决定中国如何“精准”参与。

　　所谓“巧”，是在“精准”基础上“灵活”把握和掌控，巧妙利用全球治理规则和机制对我带来的机遇，克服矛盾和挑战，来合理平衡中国参与的权力与义务，可为和不可为，灵巧定位中国参与全球治理的程度和范围。

　　对于那些“历史类”规则和机制，如二战后形成的、至今有效运作的、以联合国为主导的国际治理机制等，中国已参加100多个政府间国际组织，加入了400多项国际多边条约，中国成为“历史类”规则的维护者和参与者。在存在较大改革空间的经济治理领域，中国则应发挥作用，积极发声，推动发达国家落实已经确定的国际货币基金组织(IMF)出资份额和治理改革，利用2015年世界银行重新审议投票权改革的机会，推动世行/IMF第三阶段投票权改革。

　　对于“现实类”，即近年来新成立的治理机制如二十国集团、金砖国家、上合组织等，它们是为应对当前全球、地区性经济金融及安全挑战应运而生，给中国在议题设定、公共产品的投放上提供了权力和活动空间，中国应多说多做，促使中国更有可能参与国际治理并确保地位制度化，从而推动治理模式更加合理公正。

　　对于“未来类”，即那些在当前和未来一二十年间各方将在气候变化、环境保护、网络安全、海洋开发与运输、太空、极地等治理新领域激烈较量，谋求争夺建构未来新型全球治理体系、制度及规则的关键问题上，需要中国以“创新者和领导者”的姿态，争取未来全球治理体系的构建权、规则的制定权和制度的策划权。

　　全球治理面临五大问题

　　现行的全球治理体系主要是在战后美国“霸权模式”下建立起来的，美主导的治理体系及制度暴露出种种弊端：治理领域严重失衡，缺乏公正性、公平性和代表性。这些弊端导致全球治理体系失灵，国际规则体系不能有效管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球问题不断产生和积累，出现世界秩序失调的状态。在实践中，全球治理言易行难，“雷声大、雨点小”，主要受到五大问题的困扰。

　　第一，扩大与深化的矛盾。

　　当前，全球治理的治理边疆不断扩大，治理的效率却明显滞后。

　　按领域分，它包括政治治理、经济治理、安全治理；按区域分包括全球层面、区域层面、次区域层面、多边与双边层面、国家层面和地方层面各种问题的治理；按建构顺序可分成既有治理领域、新建治理领域以及未来新公域的治理。

　　网络安全问题成为近两年来最大热门问题之一，与此同时，涉及北极、空天领域、海洋、无人机的使用等全球治理新领域的问题日趋突出，倒逼国际组织及有关国家不得不急忙应对。

　　随着涉及跨国、跨区域的治理新边疆不断涌现，全球治理领域越来越多样化、多元化和碎片化，各国越来越将多边主义视为维护自身利益的重要途径与方式，要求深入改革，建立适应新形势的权力分配结构。

　　然而，在深化方面，在诸如讨论和制定全球治理新规则、新制度，改革和完善联合国安理会、气候变化、多哈回合谈判、二十国集团发展等，对网络安全、极地、海洋等新领域建章立制方面，改革困难重重，收效甚微。甚至在气候谈判领域出现日本、澳大利亚、加拿大等发达国家在减排问题上大幅倒退局面。

　　第二，共治与分治的矛盾。

　　“共同治理”强调行为者的多元化、合作化。随着美国、欧盟逐渐摆脱金融危机、欧债危机的困扰，新兴大国与发达国家在全球治理领域的较量激烈，大国矛盾上升，使“共治”前景暗淡，碎片化式的“分治”明显：八国集团开除俄罗斯后，美国及其盟友进一步加强G7功能，推进北约全球化步伐和建立亚洲“小北约”。亚洲安全架构呈现出“小而杂、多又乱、效率低”的特征。主要经济体几乎都在经营本地区或跨地区的大大小小“集团化”进程中。

　　第三，发达国家与新兴、发展中国家的矛盾。

　　新兴国家的崛起，不仅正在改变全球政治经济权力格局，也对美国主导的全球治理体系提出了挑战。以金砖国家为代表的发展中经济体实力的增强使得其参与全球经济治理的意愿和能力同步增强，成为决定全球治理新架构的重要“撬动性”因素。尽管新兴国家的权力有所增强，但存在着它们承担的责任与权利、影响力与代表权之间不平等的问题。新兴大国的崛起必然激起现有大国的反应，在竞争中合作、遏制中依存将是相当长时期内的主要矛盾之一。

　　传统发达国家力图守住二战以来对其有利的全球体系与制度，维护以美国主导的，少数发达国家及组织支撑、配合的传统国际体系。美国在实力相对不济的情况下，在全球治理领域呈现出攻防兼备的态势。攻的方面体现在国际贸易、核裁军、网络安全等领域，积极提出新倡议、新主张，试图树立相关领域的新规则，通过规则制定维护美国的主导权。防的方面体现在经济、金融体系改革和气候变化等领域，奥巴马意识到美国无力完全主导，必须参与国际合作，因而重视发挥国际机制的作用，让盟国和新兴国家更多承担责任，同时着力推进国内相关改革，力争通过恢复自身实力来重获或巩固相关议题上的引导和塑造能力。

　　美国等发达国家仍在世界经济体系中占据主导，新兴国家仍难在短期内对美国主导权构成实质性挑战。全球治理未摆脱实质上的“西方治理”局面。

　　第四，大国间的矛盾。

　　在欧洲，美欧俄因乌克兰危机造成关系紧张；在亚洲，中美日因东海、南海问题争端而引发对立，虽然美欧日对中俄政策因地缘政治、经济利益有所差异，但在加紧组建对华“包围圈”，遏制中国崛起、俄罗斯复兴，推进北约、欧盟东扩的大目标上是一致的。

　　大国关系中的对抗性因素上升，大国关系“不稳定期”与当前全球治理的“重构期”重叠，给亟待加强和完善的全球共同、合作、多元化的治理增加了难度。

　　中俄是新兴大国的代表，美欧日是发达国家的代表，中俄与美欧日关系的矛盾与冲突，将不可避免地影响到全球和区域治理领域的合作。如果俄与美欧在乌克兰、北约东扩、欧洲安全上的矛盾激化，中国与周边国家出现擦枪走火，都有可能撕裂冷战结束后大国合作氛围，加剧全球治理领域内的对抗。全球治理的安全因素上升，成本增加，降低和影响了对其他治理领域的关注和投入。

　　第五，“大多边”与“集团化”的矛盾。

　　近年来国际“大多边”合作进展缓慢，尽管多哈回合谈判终获历史性突破，但改变不了世界贸易组织(WTO)作为制定、监督、管理和执行贸易协定，解决贸易争端的重要国际组织，其地位在近年来不断被削弱的现实。

　　各种各样、大小不一的“集团化”合作却方兴未艾。主要经济体几乎都在经营本地区或跨地区的“集团化”进程中。面对全球性问题，一国无论怎样强大也难以单独应对，各国联合抱团，组成不同利益、不同形式的“集团化”越来越成为全球治理的有效方式。(中国国际问题研究所全球治理研究中心主任王毅)