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　　从1991年到1996年，美国的双边和多边发展援助减少了三分之二。对第三世界的援助削减远不足以使美国像在冷战时期那样，对这些国家的人权政策施加有效的影响

　　文/周琪

　　奥巴马的当选，使得共和党执政八年之后民主党重掌政权。由于民主党传统上比共和党更加重视人权，可以预想在奥巴马任职期间，美国政府会更加积极地采取在国外“促进人权”的政策。

　　回顾历史，美国政府把在全世界“追求人权”确定为美国外交政策的目标之一，是始于卡特总统。从那时起，直到冷战结束，美国政府实现这一目标的方法是，通过各种正式的或非正式的手段，在公开的或私下的场合，以多边或双边的形式，来对它所认为“人权状况不佳”的国家施加压力，要求它们“改善人权”，而施加压力的最重要的手段是对外援助。

　　从1974年到1978年，美国国会通过了对《对外援助法》的一系列修正案，它们规定，美国在提供安全援助、经济援助和在国际金融机构中对某个国家的贷款申请进行投票时，必须考虑对象国的“人权状况”，对于“一贯严重侵犯国际上公认的人权的国家”，美国拒绝给予援助或贷款。这些法律所适用的对象是非社会主义的第三世界国家，因为社会主义国家并不在美国的受援国之列。

　　然而，冷战结束后，美国推行“人权外交”政策的主要手段发生了变化。由于种种原因，在冷战之后，美国政府大幅度削减了其对第三世界国家的援助。

　　这些原因包括：一、冷战结束后，美国国内对对外援助的支持率大大下降，因为公众认为，原先政府提出的对外援助是美国同苏联相抗衡的战略需求这一理由已不能成立；二、美国感到，其盟国同它在国力上的差别缩小了，为此它们应当在对第三世界的援助中做出自己更大的贡献；三、美国有了其他更为迫切的外事开支需要，例如促进前苏各共和国和东欧国家向民主制和自由市场过渡；四、在萨缪尔·亨廷顿所定义的“第三次民主化浪潮”中，有大量原先在美国看来人权记录不佳的国家已经或正在走上民主化的道路，这减轻了美国通过对外援助来“促进人权”的动力。

　　结果，从1991年到1996年，美国的双边和多边发展援助以不变美元价格计算均减少了三分之二。而在越来越有限的对外援助中，中东得到了最大份额，仅以色列和埃及两国就得到了对外援助总额的40%。这是因为，中东地区对于美国来说具有重大的战略意义。同时，美国还设立了对苏东欧地区国家的民主援助项目。这样，对第三世界的援助削减远不足以使美国像在冷战时期那样，对这些国家的人权政策施加有效的影响。

　　与此同时，冷战之后，原先被压制的国际上的一些因素，如极端民族主义和宗教极端主义，被释放出来，它们所造成的不同种族和教派之间的争斗，甚至种族清洗，日益被看作新的更为严重的人权问题，引起了国际上更大的关注。在这一新形势下，美国的人权外交政策开始更多地显示出以所谓的“人道主义国际干预”为特征，表现为美国在索马里、海地、波黑和科索沃等地的干预行动。

　　9·11后，布什政府迅速做出战略调整，把恐怖主义当作美国最大的敌人。不过，布什并没有放弃“在全世界推行人权和民主”的责任，相反，他接受了这样的观点：缺乏人权是恐怖主义的种子，如果是以停止促进普遍的人权而赢得反恐怖的胜利，其结果只能适得其反，不过是为恐怖主义在下一代的复苏准备了条件。

　　在新保守主义的影响之下，布什政府实际上把政权变更当作了美国“推行民主和人权”的可行手段之一，而且不断暗示这一手段可能被运用于他所列举的“流氓国家”。然而，由于美国在伊拉克所遇到的困境，布什政府最终不得不在2006年美国中期选举前后放弃了以单边主义、先发制人、政权变更等为标志的“布什主义”。

　　也是在冷战结束之后，一个新的概念——“良治”逐渐在美国“促进人权”的日程上占据显著地位。2003年1月，布什政府设立了一个启动资金为13亿美元的新的“千年挑战账户”，并在第二年3月为该项目制定了有16个条目的审查指标，其中包括政治自由和通货膨胀率等。“千年挑战”项目的执行将把美国对外援助的15%用于促进政治自由、良治和经济发展。根据2004〜2005年美国政府的《支持人权与民主报告》，美国利用了各种援助项目来促进受援国的“法治与人权”，推动透明和公正的选举，以及提高政府的管理能力。

　　值得注意的是，新任美国总统奥巴马已经表示，他的政府将更加重视运用软实力，因此会大幅度提高美国的对外援助。这意味着，对外援助可能重新成为美国在国外“促进人权和民主”的主要手段。另外，美国与其他国家订立的自由贸易协定已经被民主党用来促进劳工权利和环境保护。2007年在民主党占多数的国会的压力下，布什政府采纳了在未来通过自由贸易协定时必须施加劳工权利和环保标准条件的政策，国会甚至还进一步要求根据这些标准对已经签订的贸易协定进行重新审查，这表明贸易政策也已成为美国追求某一方面“人权”的工具。(作者为中国社科院美国所政治室主任)