瞭望：解决信访问题须深化制度改革 走法治道路

　　妥善解决群众合理诉求

　　群众利益无小事。在社会转型、矛盾多发的形势下，信访已不是某一部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的问题。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 陈泽伟

　　实习生汤炜 杨彬钶

　　日前，五年一次的全国信访工作会议在京召开。会议全面分析了信访工作面临的形势和任务，明确了当前和今后一个时期信访工作的总体要求，并对下一步的信访工作作了全面部署。

　　中央高层对于信访工作，一贯高度重视。胡锦涛同志多次主持召开会议研究部署信访工作，中央领导集体各同志亲自批阅群众来信，作出许多重要指示，有的还亲自接待群众来访。长期以来，信访工作都是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。

　　《瞭望》新闻周刊了解到的信息显示，中央对于信访工作的职能定位明确而清晰：我国国情、党的宗旨和国家政治制度，决定了在当前和今后一个时期，信访工作职能不可或缺。信访工作反映社情民意、化解社会矛盾、维护社会稳定，地位不可替代。信访制度密切党群干群关系、遏制贪污腐败、维护公平正义，作用不容置疑。

　　从1400万到800万

　　“信访的目的，是对社会矛盾、社会问题进行疏解。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。

　　《瞭望》新闻周刊了解到的情况显示，信访工作取得了实际成效。过去十年，全国信访总量从将近1400万件(人)次/年的历史高点，逐步降至目前的800多万件(人)次/年；2011年，全国信访总量和集体上访、重信重访数量与2007年相比分别下降22.4%、12.6%、31.2%。

　　具体来看，包括妥善解决了群众合理诉求。数据显示，五年来，共办理来信来访4970万件(人)次，信访群众提出的合法合理诉求绝大多数得到了妥善解决，全国当年新发生的信访问题大部分及时解决。此外，集中化解了10.8万件久拖不决的“钉子案”、“骨头案”。

　　有效治理信访突出问题。其做法是从解决民生困难入手，综合运用政策、法律、经济等手段，加大对信访突出问题的治理力度。例如，五年来，先后出台一系列解困政策，大幅度增加财政投入，有效改善了部分困难群众的生活，涉及土地利用、房屋拆迁、企业改制、涉法涉诉等领域的信访突出问题减少了13.5%。

　　基层基础工作不断夯实。信访工作重心从领导机关向基层单位转移，从受理上访向主动下访转移，从事后处理向事前预防转移。例如，县委书记大接访和以市、县为重点的领导干部接访下访、部门联合接访、矛盾纠纷排查化解活动等，都是这一工作的具体表现形式。这使得大多数信访问题和矛盾纠纷就地就近及时得到处理。

　　为什么在现阶段，群众倾向选择信访途径反映利益诉求？

　　国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌教授认为，一方面，社会法制意识、法制观念尚待健全完善，因这样那样的原因，群众还不太习惯于依靠法律途径解决矛盾冲突，更愿意向领导、向上级反映情况。另一方面，目前表达民意的其他渠道仍然存有不畅，而信访的门槛相对较低，较为便捷，群众对利用信访渠道表达利益诉求相对较为熟悉、较为便捷。“就目前的情况看，信访制度对于服务群众、化解矛盾纠纷，具有一定的积极作用。从信访制度建立的历程来看，其功能是反映意见、诉求，还有建议、表扬等功能。而现在，信访功能却更多地集中在诉求表达和矛盾化解上了。”

　　“信访是党和政府了解群众利益诉求的一种方法和途径。这种高度灵活和行政化的争议解决机制是中国特有的。”中国人民大学公共管理学院行政管理学系主任孙柏瑛教授说，从新中国成立初期的“人民来信来访”发展为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系，信访治理适应了不同历史时期国家治理的特殊要求。

　　与大变革、大转型相伴随的特有现象

　　“国际国内形势决定了以利益诉求为主的信访活动仍将处于比较活跃的阶段，信访工作仍将处于负重爬坡、攻坚克难的时期。”“信访工作仍具有长期性、复杂性、艰巨性。”这是中央高层对当前形势的判断，而这一判断来自对于多方面现实情况的审慎分析。

　　国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯分析，当前，中国正处在社会转型期，社会矛盾突出、群众诉求强烈。因此，信访总量高位运行，这是带有全局性的问题，具有鲜明的时代性和阶段性特征。

　　权威专家指出，从信访领域看，因征地拆迁、企业改制、涉法涉诉等引发的矛盾仍然比较集中，一些历史遗留问题和信访积案尚未完全化解；因劳动关系、社会保障、医疗卫生、食品药品安全、环境污染、非法集资等引发的问题明显增多，少数人无理缠访闹访、串联聚众上访的违法行为也时有发生。这些问题涉及多样化的利益主体、多层次的利益关系、多方面的利益动因，涉及政策、法律、体制等诸多因素，统筹解决的难度不小。

　　龚维斌认为，信访所涉问题集中在与群众切身利益相关的领域，比如征地拆迁、社会保障等，这是与社会大变革、大转型进程相伴的特有现象。

　　从社会环境看，我国正经历着广泛而深刻的社会变革，社会结构、组织形式、利益格局、思想文化等方面继续发生深刻变化，各类社会矛盾和问题相互交织并将长期存在。特别是随着我国社会主义民主政治和法治国家建设不断推进，社会服务和管理领域不断拓展，人民群众对参与国家事务、创新社会管理、维护公平正义有许多新期待新要求，这必然会反映到信访工作中来；随着经济全球化、社会信息化深入发展，个体问题易演化成群体问题，一个地方、一个领域发生的问题易波及影响到其他地方、其他领域，这对信访工作带来了新的挑战。

　　从外部因素看，国际敌对势力不愿意社会主义中国发展强大，千方百计实施西化、分化战略，极力把群众的利益诉求演化为政治诉求，把非对抗性矛盾转变为对抗性矛盾。

　　“要根本解决信访问题、化解矛盾纠纷，实际上就是只有大力发展生产力、大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上加以解决，才有可能消除信访问题的根源”，龚维斌说。