专家曝2005年呼吁增加PM2.5项目 环保部门不加(2)

　　中国青年报：地方政府不知道这样的代价吗？

　　汪劲：他们当然知道。地方官员都是理性的趋利避害者。某种程度上说，在现行的游戏规则下，这样做正是这些地方官员利益最大化的选择。

　　对于地方官员来说，他们最看重的游戏规则就是官员考评机制。现实中，中央考评地方的主要标准有两个——稳不稳定与是否发展，这两个标准都与经济有关。首先，保证稳定的前提是让老百姓有饭吃，这就需要发展经济，创造更多就业岗位；其次，如今衡量一个地方是否发展，大家眼睛里就只有GDP，围绕GDP地方政府在进行一场竞争非常激烈的锦标赛。而且，在当下“财权上收、事权下放”的改革背景下，地方政府需要为政府运行、民生工程等支付大量资金，但手里又没钱，于是只能拼命地招商引资。现实中，如果一个地方对企业的环保要求太严厉，它在招商引资中就会有劣势。于是，宽松的环保执法以及对污染行为睁一只眼闭一只眼，就成了一些地方在吸引企业投资时的砝码。

　　中国青年报：现在，已经出现了一些将环境保护指标纳入官员考核体系的努力。比如前不久，国务院办公厅就印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确要按照水资源保护的状况，对地方政府以及主要官员5年一考核。在您看来，这样的努力会不会改变一些地方政府在环保问题上不作为的问题？

　　汪劲：我不否认出台这个规定的良好用意，但这只是一种头痛医头、脚痛医脚的做法，很难解决根本性的问题。时下，环保问题受到了公众越来越多的关注，于是，当空气有问题了，有关部门就把空气质量作为考核官员的指标；水有问题了，就将水质标准作为考核指标。官员考核指标就像一个筐，公众关心什么，有关部门就把什么往里装。然而考核这考核那，最终哪一个考核都起不了真正的作用。

　　改变官员的考核方式的确必要，但更重要的，是我们需要反思导致官员考核方式畸形背后的因素——政府对GDP的盲目崇拜。我经常到全国各地考察，每到一个地方，当地官员最先介绍的一定是GDP，GDP增幅大的会以此为荣，增幅不够的会纷纷介绍决战下一年的计划和目标，从那些官员谈及GDP时投入的状态不难发现，一些地方政府对GDP已经着魔了。正是因为这种对GDP的崇拜，我们国家从第六个五年计划开始到第十一个五年计划，每一个五年计划中绝大多数的经济目标都超额完成，但几乎所有的环保目标都没有达到。可以预见，如果不打破这种对GDP的盲目崇拜，未来讲再多环保都没有用。

　　不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了

　　中国青年报：2011年，实施20多年的《环保法》正式进入修改程序。据悉，此次修法过程中，立法者与法学家之间的争论很激烈。请问争论焦点是什么？

　　汪劲：此次《环保法》修改的大部分调研讨论我都参与了。其实修法过程中参与争论的不止两方，而是以全国人大环境与资源保护委员会为代表的立法者、环保部和环境法学家三方。三方中，前一方与后两方之间的分歧较大。当然，环保部与环境法学家的意见也不是完全相同，只是在一些基本问题上有一定共识。

　　表面上看，三方的争论在于一些具体的制度要不要写进新法中。比如，环境公益诉讼制度(指为了保护公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动——编者注)、按日计罚制度(指对企业的环境违法行为按天计罚，并将所有罚款额度相加，直到企业停止违法行为——编者注)等。环保部与环境法学家倾向加入这些制度，立法者倾向于不加。

　　实际上，根本的分歧还在于立法理念的不同。立法者的意见是，《环保法》不能过于严厉，最基本的原则应该是修法不能给经济发展增加负担。以环境法学家为代表的意见是，从世界范围内的经验来看，怎么强调环境保护的重要性都不为过。而且，立法是一个博弈的过程，从草案到正式法律，要经过许多轮的讨价还价。所以应该在起草阶段把能想到的尽量想到，把能写进去的尽量写进去，再在博弈中寻找平衡。而不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了。

　　中国青年报：环境公益诉讼、按日计罚这些制度在世界许多国家以及我国一些地方都有实践，效果很好。反对新《环保法》加入这些制度的理由是什么？

　　汪劲：拿环境公益诉讼来说吧，我一直认为，这一制度是最没有理由被拿下的，但最后的草案稿中就是被拿下来了，对于这一点，我当时是拍桌子反对的。之所以会拿下这一制度，立法者给出的理由是，正是因为环保部门没有做好才会出现公益诉讼，加上这一制度可能会减轻环保部门的责任。这个道理显然站不住脚。环保部门也不是神，他们的失职是经常出现的，你不能因为担心环保部门逃避责任，就否定老百姓公益诉讼的权利。而且，《民事诉讼法》的最新修改中已经写入公益诉讼制度，并明确授权其他法律规定哪些机关可以作为诉讼主体，这体现了我国未来立法的一个方向，《环保法》修改为什么要背道而驰呢？

　　再说按日计罚制度。这项制度前几年就开始在重庆、深圳等地先行实践，我调研了很多次，对于企业的威慑力很大，实际效果比较理想。但立法者认为，如此重罚可能会导致环保部门钓鱼执法，面对企业的环境违法行为不作为。我不是说立法者的担心没有任何道理，只是对于钓鱼执法等可能出现的副作用，应该用更进一步的制度去规避，而不是否定按日计罚制度本身。

　　此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位

　　中国青年报：去年8月，《环保法》修正案草案公布。今年两会上，全国人大会议发言人傅莹表示，将要修改《环保法》。这是否意味着新《环保法》呼之欲出？

　　汪劲：去年公布的《环保法》修正案草案，稍微内行的人都能看出，简直就像是一部放纵污染者与污染排放者共同起草的东西，对改善我国当前的环境问题不会有太大的积极意义。关于《环保法》修改，我的意见是，如果是像草案中那样小改，还不如不改。有关部门不能把《环保法》的修改视作政绩，只想尽快拿出一个法律就完事。《环保法》已经20多年没有修改了，下一次修改可能又是几年甚至十几年后的事。如果面对这次修改机会，我们的环保法治没有实现实质性进步，就当前的环境状况来说，中国根本无法再等那么多年。

　　中国青年报：对于《环保法》的修改，您有什么具体建议？

　　汪劲：保护环境不只是环保部门一家的事情，它牵涉水利、土地、海洋、森林、渔业等多个部门，因此应当让多个相关部门坐在一起共同协商、综合考虑，而非由某个部门主导。鉴于我国目前环保相关法律的混乱状况，我认为应当尝试进行环境保护的法典编撰。具体操作中，应该将《环保法》升格为由全国人大制定的环境保护领域的基本法(现行《环保法》由全国人大常委会制定——编者注)，作为环境法典的总则对待；对现在极度混乱的环保单行法律体系也应进行清理，将它们作为总则下面的具体章节。

　　具体到这次《环保法》的修改，我主要有四个方面的建议：

　　第一，此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位，明确其到底与经济发展之间是什么关系。从世界范围内的经验来看，环境保护的地位都是优先的，对于我们来说，如果实在不愿意确立其优先位置，最起码也应该明确环境保护是经济发展最为重要的平衡因素。

　　第二，新法中，不论是环境保护制度的设计还是执行，都应该以人为本，以保护公民生命健康和财产安全为先。重大环境决策必须听取利益相关公众的意见。法律应该明确赋予公民在环境保护问题上的知情权、建言权、司法救济权。如果企业违法，公民可以告企业；如果环保部门不作为或乱作为，公民也可以告环保部门。

　　第三，在处罚环境违法行为时，不能等到出现重大污染事故以后再重罚，应该将监督和重罚前置。同时，处罚措施不能只限于罚款，而应该具体到人。因为对于许多大型企业来说，你罚几万甚至几十万根本没有威慑力，但如果你处罚到个人，比如对主要负责人、直接责任人处以罚款、拘留，再严重就处以拘役等刑罚，效果肯定会很不一样。这样一来，对环境违法行为的行政处罚也与《刑法》中的环境犯罪规定实现了无缝连接。

　　最后，鉴于政府部门在我国环境恶化中所扮演的角色，新《环保法》应该规定政府部门特别是地方政府在环境保护中的责任，要将这种责任落实到具体领导人和直接官员身上。不能一遇到污染事故，国外老百姓可以要求市长依法辞职，我们的老百姓却只能喊着请环保局长下河游泳。 记者 向楠