中国城镇化临现实风险：农民市民化成本昂贵(2)

　　农民转变为市民最大障碍：大城市生活成本的高昂和社会保障的短缺

　　大城市生活成本高昂和社会保障方面的诸多矛盾，成为农民转变为市民的最大障碍，在国内城市化布局方面存在的问题，又使农民市民化的其他选择困难重重。

　　长期以来，理论界普遍认为农民工转变为城市市民的最大障碍是城乡户籍制度，提出只要放开严格的户籍管理就能改变现状。我历来不认同这个观点，至少在北京、上海、广州一类大城市，这个观点与事实不符。实际情况是，在这样的大城市里实现农民市民化，最大、最重要的障碍并不是户籍，而是生活成本的高昂和社会保障的短缺。下面仅以两个典型事例说明问题。

　　第一是住房问题。从2004—2011年，国内商品住宅销售价格(元∕平米)增长92.83%，平均每年价格增长11.60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房价年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的严格调控下，情况有所改善，但是从2012年11月开始，房价水平又大幅反弹，许多大中城市房价涨幅已接近两位数字。据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%，缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的四分之一。现在中央政府正在大力实施保障房建设工程，3200万套保障房以四口之家计算可容纳近1.2亿人，但这个保障房工程基本上没有农民市民化的份额，更不要说可能有上亿人的规模了。

　　第二是社会保障问题。最近8年来城市企业退休基本养老金水连续提高，2012年已从月人均700多元提高到1700元，年收入达到20400元，这就为全面参加社会保障项目提供了基本条件。相比之下，据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重仅为16.4%，参加城镇医疗保险的仅为18.6%，参加工伤保险的仅为27%，参加失业保险的仅为9.4%。如此低的参保水平，主要受制于低收入水平的制约。以武汉市为例，一个农民工如参加城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%)，合计为每月682元，每年为8184元。在平均月收入只有1383元的条件下，农民工怎么会有全面参保的积极性呢?

　　很显然，大城市决不是数亿中国农民工的归宿。在高昂的居民生活成本面前，即使给农民工一个户口本，绝大多数人也很难在大城市找到自己长久的安身立命之处。怎么办呢?要实现农民市民化的转变，剩下的选择就只有一个——中小城市，特别是生活成本较低的小城市。这是我一直看好的数亿中国农民工的最终归宿。

　　但是，深入调查研究就会发现，这个看似合乎逻辑的选择路径，实际上也并不一定走得通。

　　近几年来国内中小城市的发展，也出现了向高端化发展的倾向。据国内一家研究机构统计，全国有600多个城市正在雄心勃勃地计划“走向世界”，在200多个地级市中，有180多个正在全面规划建设“国际大都市”，约占全部地级市的90%左右。这种城镇化发展方向的选择，显然并没有大量容纳农民工的考量。

　　在小城镇就业也并不容易，无产业则无就业，现在各类产业都主要聚集在大城市和大城市群周围，大多数小城镇的产业聚集程度，远远不能满足农民市民化的就业要求。说到小城镇的基础设施建设，问题就更大，目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。再看小城镇的基本公共服务，无论是公共教育、公共医疗卫生还是公共文化设施，都远远无法同大中城市相比。在这样的发展状况下，无法设想国内的小城镇能够承当起农民市民化的历史任务。

　　现行土地管理制度使农民的土地权益在城镇化过程中大量流失

　　土地是农民市民化的一个重要本钱，现行土地管理制度虽然不断改进，但总体上仍然不利于失地农民获得充分补偿，政府更没有在城镇土地扩张过程中把大量失地农民转变为市民的积极性。

　　改革开放30多年，国内城市化的高速迅猛发展，主要依赖土地财政的高效积累，即政府凭借对土地经营的绝对垄断，以国家名义大量征用农民耕地，再以土地租用方式出售给工商业开发企业，在低买高卖中获得巨大土地出让收入，成为国内所有城市、城镇得以发展扩张的最大本钱。现在大家都知道了，这是一个非常明显的不等价交易过程和机制。在这里，只有少数人的交易补偿比较充分，大部分农民家庭的土地出让所得，则远未得到必要和充分的补偿。

　　应该看到，近年来政府征地拆迁的补偿已有不同程度提高。2009年全国征地拆迁补偿支出5180.58亿元，占土地出让金收入的比重为37.10%，2011年的征地拆迁补偿支出23629.97亿元，比重上升为71.25%。但与此同时，政府收支对土地财政依赖的总体格局，并没有根本改变。全国土地出让金收入加上同期与房地产相关的地方税收入，合计作为土地财政收入。据财政部门统计，从2008年到2011年， 土地财政收入4年中分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。只要财政高度依赖土地，政府在很大程度靠土地吃饭，政府和农民之间的土地利益矛盾，就很难不成为一个利益争夺的制度难题。

　　进一步研究还会发现，由于现行土地价格结构存在的问题，还一定会导致地方政府在发展和引进产业项目时，肯定要尽量压低对被征地农民的补偿水平。2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地5728元/平方米，住宅用地4522元/平方米，工业用地659元/平方米。工业用地价格仅相当于商服用地价格的11.5%和住宅用地价格的14.6%。在这样的价格结构下，政府出让工业用地时绝大多数亏本，但为了今后地方税收、就业，再亏本也要出让工业用地。这样，为了既保证工业用地的低价格，又实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平，另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。

　　现在，农民集体建设用地这一块的土地权益，可能在城镇化过程中大量流失，非常值得关注。我国农村集体建设用地至少有2.5亿亩以上，这是农村集体唯一可以用于住宅建设和可能进行社会市场化投入的宝贵土地资源。但是，由于农民的土地确权还远不到位，农民在土地产权交易中的软化、弱化地位比较普遍，已经出现了权益大量丧失的现象，有些地方强行以城镇规划为名对农民集体建设用地进行征用;有些厂商收买和勾结集体组织负责人，非法签订农村集体建设用地的租用合同(如乌坎事件);在当前全国撤县设市、撤乡并镇的风潮中，有些政府机构总是想乘机挤占部分农民集体用地，等等。这些情况非常令人担忧。人民论坛 韩康 国家行政学院原副院长