专家析户籍制度改革：打通公平有序落户政策通道

　　●户籍制度改革牵一发而动全身

　　●剥离依附户口的各种特殊福利至为关键

　　●公民迁徙权的落实是个渐进过程

　　打通公平有序落户的政策通道 

　　近日，国家发改委主任徐绍史作了国务院关于城镇化建设工作情况的报告。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

　　近年来，各地正积极稳妥地推进户籍制度改革。18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010至2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

　　户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，需要与相关制度改革统筹推进。如果不妥善解决进城农民工的社会保险、随迁子女就学乃至住房等实际问题，那么户籍改革将举步维艰。建议先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，努力改善农民工住房条件，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用，逐步解决户籍问题。

　　大城市无疑是户籍改革最难闯的一道关。大城市的户籍改革不可能一步到位，只能逐步推进，总体上坚持逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件的原则。在对象上，可以考虑优先放开已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口的落户条件。在区域上，特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口，落户到远郊区县和小城镇。

　　户籍改革的关键在于剥离附着于城市户口上的福利和分配特权，实现公共服务的均等化和全覆盖。

　　户籍改革必须打通公平有序落户的政策通道。今年的政府工作报告明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这意味着公民迁徙落户权是民生的重要内容，政府有责任保障公民公平有序落户的迁徙权。

　　现行户籍制度依然是一项以限制人口迁移为主要目的的、封闭式的人口管制制度。客观地讲，传统户籍制度对在计划经济背景下维护社会稳定、确保农业基础地位等需要，确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度，已经明显适应不了时代的需要。它不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置，而且在客观上伤害了一大批民众尤其是广大农民的感情。

　　城市户籍之所以成为香饽饽，数十年铁板一块的户籍政策之所以难以松动，根本原因就是因为户口附加着太多的利益，且总是与公共福利挂钩，包括诸多只有城市居民才能享有的特殊的就业、教育、补贴、社会保险等权益。改革户籍制度的要义，就是彻底剥离附着在户籍上的种种特殊的福利。

　　当然，户籍制度改革不可能一蹴而就，应与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。因而，公民迁徙权的落实也是一个渐进式的过程。建议在现有户籍管理法规规章及政策的基础上，制定一部权威的、开放的“户口登记法”，确立与自由迁徙理念相适应的开放性的户籍管理机制。户籍制度改革的终极目标应当是，实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的、以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍只承担单纯人口基本信息统计功能，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。

　　公民自由迁徙对经济社会发展和文明进步所具有的重要意义不言而喻。实现在城市公平有序落户的迁徙权，是亿万中国人渴望的中国梦，是实实在在惠及民生的人民梦。已经启动的户籍改革，应当把户籍管制的权力关进制度的笼子里，而把公平有序落户的迁徙权放出制度的笼子。(作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员 刘武俊)