全国289个城市财政透明度不及格 官员称不敢公开(2)

　　预算公开遭遇“国家秘密”

　　蒋洪团队的研究报告还汇总了5年来各省拒绝公开的理由，其中以“国家秘密”居多。

　　财政信息中哪些属于国家秘密？按照信息公开条例的规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

　　正是在这一规定条款的指引下，保密制度成为某些政府部门拒绝公开部门预算的最大理由。蒋洪说，尽管1989年实施的保守国家秘密法不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务机密事项列为国家机密，但现实中将预算案看成是政府秘密的观念并未彻底改变。

　　在2012年全国两会上，蒋洪提交了《尽快废止阻碍预算公开不合理规定》的提案。提案中所指的“不合理规定”，是国家保密局发(1997)5号文件《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》(以下简称《规定》)中的一些条款。

　　该文件规定，全国财政收入、财政支出，国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况，国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项等都属于绝密级事项。各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项等属于国家机密。

　　“毫无疑问，这些规定是财政信息公开的最大障碍。”蒋洪说，《规定》已经执行15年了，其不合理性显而易见。“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开条例实施以来，预算透明已成为全社会的迫切愿望和要求，在这种大趋势下，这些规定已成为实现“阳光财政”的绊脚石，必须废止。

　　预算法修改值得期待

　　管好政府的钱袋子，是人大及其常委会的重要职责。我国预算法、预算法实施条例和各级人大常委会监督法都规定，预算监督的主体主要是人大及其常委会。

　　现行预算法于1995年施行，修订工作启动于2004年，两度成立起草小组，至今已历时8年修订，跨越两届人大。此前，十一届全国人大常委会分别于2011年12月和2012年6月，对预算法修正案进行了两次审议，但在许多关键问题上存在争议，这项艰巨的任务已经移交给新一届全国人大。

　　修订前的预算法对预算信息公开和透明未作任何规定。预算法修订案草案增加了“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”这无疑是一个进步。但是，在蒋洪看来，目前修改稿存在的一些问题将会影响法律的权威性和可操作性。

　　比如，对“及时”没有明确的法律规定。人大审批通过预算后在多长时间内公布算及时？这个不界定清楚，实践中会很难操作。

　　此外，对“公开”也缺乏明确的法律规定。蒋洪说，公布一个预算报告，列出一些笼统的数字，是否算是公开？如果是，这对于加强社会和人大对预算的有效监督和审议有何意义？如果不是，怎样才是？法律需要明确公开的标准、公开的程度，否则就无法界定合法与非法。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵近日谈及对预算法修改的希望时说：“预算法修订第一个要建立预算编制、审批、执行、监督的有效制衡机制，强化预算的约束，建立责任政府。”她表示，建立预算的制衡机制，目的是落实人大及其常委会发挥国家权力机关作用，把权力限制在法律规定的范围之内，有了这个预算制衡机制，才可以把权力关在笼子里。

　　“公开的实施办法，由国务院规定。”对于预算法修订案草案的这条规定，蒋洪并不赞同。“这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。而预算法的本质是人民通过人民代表大会给政府定规矩，如果一切都让政府自己来定，立法部门等于放弃了宪法赋予的立法权。”

　　吴晓灵也表示，要制定全口径精细化的财政预算，需要统一对公共预算、政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算的认识，规范各类资金的收支原则，而不能简单授权国务院制定办法。

　　据了解，预算法修订案草案预计今年8月提交十二届全国人大常委会审议。蒋洪表示，预算法中相关条款的修订是否能够对政府财政信息的进一步公开发挥实质性作用，全社会将拭目以待。