专家谈中国现代国家治理体系建设 缺乏整体目标

　　国家治理与现代信息技术

　　现代信息技术对现代社会广泛渗透给国家治理带来巨大挑战之时，大数据这样的先进信息技术也为国家治理体系提供了革命性的改造工具

　　今年十二届全国人大一次会议上提出的国务院机构改革和职能转变方案中，加强国家行政体制的基础性制度建设被列为近期工作的重点。这是我国行政体制改革中第一次提出基础性制度建设。这项工作的持续开展，将对整个国家行政能力建设和现代公共治理体系的建设起到重要的作用。这项工作的意义何在？其与信息化有什么关系？落实这些政策有什么样挑战？这些问题的回答都需要多方位的思考和实践探索。

　　我国国家治理体系的成就与差距

　　改革开放三十多年来，中国的国家治理体系经历了巨大的转变，取得了重要的进步。中国的公共治理体系从以“个人魅力和权威”为基础转向以“提高效率+广泛参与”为基础，在政府职能转变、加强公共服务和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就；同时，社会组织蓬勃发展，社会管理体系不断健全。这些发展对中国改革开放的成功起到了重要的保障作用。尽管如此，中国的现代国家治理体系建设仍然任重道远，成为影响中国进一步发展的“掣肘”。

　　中国现代国家治理体系建设方面存在哪些差距？首先，我们要有一个清晰的整体目标。近年来，每一次政府换届都提出了很多行政体制改革的任务，在政府部门调整方面做了很多工作，但这些改革都是比较具体的工作，改革的整体目标比较抽象，不够清晰。未来中国应该有一个整体的现代国家制度建设的目标，每一届政府都朝着这个目标逐步迈进，所取得的进步和差距都能十分清晰地展现出来。

　　其次，从过去这些年来看，国家治理体系的改革总体来讲还是服从于经济体制改革，没有将国家治理体系本身作为非常重要的改革与建设内容来推进。国家治理体系的名实之间有巨大的差距，包括目前政府机构的资源和能力与所承担的各项公共职能之间的巨大差距。几个月前，美国哈佛大学肯尼迪政府学院的师生到清华大学公共管理学院进行交流，笔者让他们猜测中国的中央政府有多大？他们有的人猜200万人，有的人猜400万人，还有一个猜到1000万人。笔者后来告诉他们，中国的国务院中央政府部门人员不到5万人，他们没有一个人相信。笔者在此想表明，目前中国的中央政府承担的很多职责是不是真正能够有效地完成？需要做的政策分析是不是能够真正认真地去做？需要仔细反思。

　　与此同时，近几年，中国公共部门的社会信任基础在减弱，地方政府尤其明显。改革开放的前三十年，不管怎么说，大家对政府还是有很强的信任感或者说依赖感。但最近这些年，很多群体性事件背后最关键的问题是当地老百姓对政府不信任，这些问题需要我们去认真面对。

　　此外，我国公共治理的基础制度建设与一个现代化的公共治理体系相比差距很大。例如，公民及社会组织的基本信息的采集整理、身份认证、社会宏观信息的提供、基本信息的公开和保护等都存在很大问题，影响了很多相关产业的发展。例如，信息服务咨询业的原始资料就是这些基础信息。这些信息不完全、不公开，必将影响信息服务咨询业的发展。

　　这种差距也影响了政府的有效管理和政策的合理制定。我们国家的政策制定，最基本的前提就是要了解社会是如何运行的。其次，要掌握相关的信息。要识别个人与社会组织的权利和义务，知道其收入是多少，要不要交税。这些信息是很多微观公共政策执行的基础。同时，要对行业发展动态充分了解，比如高新技术产业或者战略性新兴产业如何发展，要不要进行补贴等。还有税收、社会低保的提供等都需要对个人身份的认证和对其经济收入的准确掌握，在此基础上才能去执行。

　　现代信息技术提供的机遇与挑战

　　现代信息技术为国家治理的基础性制度建设提供了非常好的技术条件。以大数据为例，大数据的产生有三种方式：一是被动产生，在系统运营阶段产生；二是主动产生，在用户原创阶段产生；三是自动产生，在感知式系统阶段产生。这也是大数据产生的根本原因。

　　就大数据引起的挑战而言：首先是大数据集成；其次是大数据分析，即对实时数据的需求分析。大数据到底大不大，跟处理能力是密切相关的。索引结构的局限和先验知识的缺乏都是面临的问题。再次是数据公开与隐私保护的矛盾。大数据中很多信息可能都与个人的生活方式、消费方式密切相关，所以在对其进行分析的时候，根据信息的整合就能准确地知道谁在做什么，这就涉及到个人隐私的问题。此外，还有大数据处理硬件的协同、管理、易用性等问题，都是面临的技术挑战。

　　大数据对于公共管理来说既是挑战也是机遇。首先，大数据时代政府管理的角色从数据收集者向数据分析者转变。在今天的中国，改革的政策分析不再是姓社姓资的争论了，而是如何更加有效地为推动改革，为公民提供更好的服务。公共政策的分析需要高度精细化。例如，在个人收入所得税率问题方面，起征点放在3000元还是2000元？会产生什么样影响？这些都需要有扎实的分析基础。

　　其次，现代社会对政务公开的要求也会推动政府从数据管理者向数据提供者转变。刚才谈到信息服务业中的咨询业，最基本的原材料就是这些数据。如果没有这些数据，中国的信息服务业很难发展起来。大数据在电子政务领域也能发挥重要的作用，包括推进政府信息资源的开放和利用的效率，推动跨越政府内部协调的鸿沟，促进政务公开，提高政府决策的科学性和准确性等。

　　在关于大数据时代到来的讨论中，技术问题是大家普遍关心的。但作为公共管理学者来看，最大的问题还是相关制度建设的挑战。以个人信息为例，有很多制度建设的问题亟待解决。例如，到底什么是个人信息？现有研究认为个人信息是指一切与个人有关的、能使他人或计算机系统从众多个体中识别出该个体的信息资料。凡是可以用来识别具体个人的信息，诸如健康、财产、婚姻、经历、通信、日记、住所地址和私人文件等都构成个人数据。

　　从政府行使公共管理的职能来讲，可能需要用到个人信息。所以从个人来讲，向政府有关部门提供个人信息是公民的基本义务，但是个人信息的权利也应该进行明确。这其中包含了政府和个人的契约关系，包含了个人与社会、政府在信息的权利和义务方面的约定，尤其是政府对个人隐私权的尊重与保护。

　　从目前的研究来看，隐私权的体现形式分成四类：第一是知情权。即知晓个人相关数据收集者的权限范围、收集目的，以及本人能够查询自己的信息；第二是控制权。即个人有权决定是否提供个人数据信息，提供哪些方面的信息；第三是使用修改权；第四是安全保障权。数据主体有权要求管理部门采取必要的、合理的措施以保障个人数据的安全性，防止不当泄露。其中知情权是电子政务中数据主体最重要的权利，也是行使其他权利的基础。

　　从国外来看，政务公开和隐私保护是一种平衡。1966年，美国首先制定《信息自由法》，1974年颁布《个人隐私法》。这二者之间有一个平衡，美国很多的立法和判例是在二者之间进行平衡。

　　目前，中国在信息化制度建设过程中，相关法律法规分成计算机类、互联网类，信息类和政务公开类等四类。有相关学者评论认为，我国信息化领域的立法存在问题：没有纲领性立法，仅有一些具体的法规，立法的原则不清楚；有效的立法评价监督机制还不健全；许多法规的效率层次比较低，大部分还是部门规章。

　　完善信息化相关制度建设

　　如何能够完善信息化制度方面的建设？从政策制定和执行的过程来看，要明确区分不同政策目标、手段和作用主体。

　　推进信息化需要技术手段，包括更广泛的信息系统使用以及信息的公开等。隐私保护可能与推动信息公开存在矛盾，所以首先要明确不同的政策目标，以及由于政策目标不同所带来的政策权衡的不同。

　　另一方面，中国目前很多事情往往容易采用各种不同的政策手段来同时推进，有点像“鸡尾酒疗法”。这种情况往往效率比较低，如何把相关政策从“鸡尾酒”转向“点菜式”政策就是很大的挑战。现在，很多政策笼统地混在一起，都是推进信息化的，现在需要进一步去区分哪些是推进信息公开的，哪些是推进隐私保护的，要研究通过什么方式使得这两种政策得到很好的平衡。

　　其次，要加强政策研究和政策评估，把握科学规律。在大数据的环境和技术条件下，提供了很多新的手段，但是这些数据的应用会有什么样的影响？能够发挥什么样的作用？这需要去加强研究，真正把握科学规律，使得政策有很强的针对性。

　　在相关的政策制定过程中，需要加强政策协调，改善体制机制。因为信息化涉及面非常广，很多部门都会涉及到。尤其在基础制度建设方面，很多部门都收集个人信息，但相互之间如何很好地协调，使得数据能够有效整合，可能还存在较大的问题。在对信息的使用方面，除了个人，还有企业和其他相关利益主体，如何确保政策目标，手段与效果的一致，通过什么样的方式来解决，都有很多问题需要好好研究。

　　最后，要完善决策机制，提高效率、降低风险、平衡利益。这也是在相关制度建设中需要充分考虑的。(文/薛澜)

　　薛澜，中国信息化百人会成员(CI100)，现任清华大学公共管理学院院长，国家软科学指导委员会委员，中国行政管理学会副会长，长江学者，美国卡内基梅隆大学兼职教授。