试点建立村民理事会须厘清功能界限

    昨日报载，广州《农村村民理事会设立指引》（以下简称《指引》）正在市民政局网站上征求意见，该局有关负责人表示，接下来广州将以“美丽乡村”建设为契机，选取1-2个行政村开展建立村民理事会试点工作，以调动群众参与农村社区服务管理，提高村民民主自治的能力。

    其实，在广州之外，建立村民理事会的工作几年前就开始“试水”。从《指引》中不难看出，广州提出设立村民理事会的一般性原则，与其他先行一步的地方相比，既有相同之处，又有自身特点。比如，尊重民意自愿成立理事会原则，这是相同的；广州不提倡理事会成员由村党组织、村民委员会成员交叉任职，而有的地方则积极支持鼓励“两委”成员参与村民理事会。“英雄所见略同”固然好，对不同的方面，人们也不必立下判断，指点孰优孰劣，因为建立村民理事会毕竟还是一个新生事物。更何况，《指引》正在征求意见中，有识之士不妨献计献策，使之尽可能趋于完善，以更好地指导即将展开的试点实践。

    在传统视域中，农村既然已经有了村民委员会这样一个基层群众性自治组织，再建一个村民理事会，是不是多此一举，有没有叠床架屋之嫌？如果广大农村仍然是改革开放之前相对封闭的状态，自然没有建立村民理事会的必要，也绝不会有建立村民理事会的诉求与探索。问题是，随着改革开放的深入，特别是在建设新农村和推进新型城镇化建设的背景中，农村社会日益呈现出开放性、流动性和复杂性，村民事务也随之变得繁杂且往往具有外部性特征。如果现有的自治组织不能完全容纳村民的自治诉求，那么就必须创造新的形式来承载，否则，这种诉求就会游离于可控的范围，甚至不惜以破坏力的负面形象来自证其存在。在另一方面，由征地拆迁等导致的冲突事件，往往根源于一些村“两委”罔顾村民意愿和利益、滥用自治组织公权力。因此，必须经由民众自愿和民主选举，找到一种矫正当前农村自治权力结构失衡的平衡力量，而村民理事会很可能成为这样一种平衡力量的载体。

    这样一个村民自治组织叫什么并不重要，现在都叫“理事会”，似已约定俗成，不妨继续沿用。更为关键的是，要看到设立这样一个自治组织的必要性，而其必要性又与其功能定位密切关联。广州市认为村民理事会有两大功能：一是协商本村重大利益事项；二是参与民主监督村“两委”。这是举其荦荦大者，相信能为一般人所接受。如果没有后一项功能设计，那么村民理事会就很可能只是一个临时性组织。有的地方正是如此，要修路、建桥，就成立一个村民理事会，路修好了、桥建好了，村民理事会也就解散了。但民主监督村“两委”的功能规定，则有使村民理事会制度化的内在要求。而在有的地方，已开始以修订法律的形式，确立村民理事会的法律地位。

    在实践展开之前或实践之初，村民理事会会与村“两委”发生什么样的摩擦乃至冲突，谁也无法完全预料。也就是说，一个设立村民理事会的指引很可能注定是不完备的，要靠实践来发现问题，也要靠实践找出答案，更要通过实践才能走向成熟。不过，在试点之前，厘清村民理事会与村“两委”的功能界限是必要的，没有一个功能框架加以规范，就很难避免短期的秩序紊乱。同时，与运行多年的村“两委”相比，村民理事会显得稚嫩是正常的，但也须借鉴已有的经验，从实体与程序、权利与义务等方面有基本的要求，这样才可能获得一个较高的逻辑起点和行动起点。（作者是北京青年评论家）