北京市试水代表建议办理方式改革

　　代表建议来自于深入调研听取群众意见。图为市人大代表调研海淀区南长河绿道。蒋晓辉摄

　　往年市人代会一结束就举行的市人大代表建议交办会，今年特别延后到三月下旬才开；会上由市人大常委会领导亲手递交到“一府两院”和有关部门手中的，不仅有市十四届人大一次会议收到的1297件市人大代表建议原文，还首次增加了一份对建议内容的详细综合分析报告；在接到这些建议后，由市长王安顺主持召开的市政府专题会上，首次将代表建议、政协提案工作列为议题专门研究；市人大常委会主任杜德印，也将加强和改进人大代表建议工作作为今年的市级领导调研课题。这一系列与以往不同的举措，预示着本市人大代表建议办理的改革已经提上日程。

　　起因

　　“好办的建议办得差不多了”

　　早期的人大代表建议，从清理门前垃圾堆、给路灯换灯泡、为社区添置信箱这样一点一滴的小事做起，为群众切实解决了一批身边事，也对推动政府改进工作做出了重要的贡献。随着政府工作水平不断提高，代表和人民群众通过建议反映出的期待也越来越高，政府部门逐渐感到建议越来越难办了，代表则逐渐发现办理越来越不给力了。

　　“难办最主要就体现在综合性更强了。”负责督办建议的市人大常委会代表联络室工作人员随手拿出人大附中校长刘彭芝代表今年提出的一份“关于加强青少年法制教育”的建议告诉记者，这份建议在分析中初步考虑由市教委主办，但同时要市公安局、市司法局、团市委、首都文明办等多家单位会办，如果确定采纳并进入具体实施阶段，涉及到的人员、资金安排可能还需要市编办、市财政局等单位支持。

　　这样高度综合、需要多部门协调配合办理的建议，在每年一千多件建议中，数量和所占的比例在逐年升高。市人大常委会主任杜德印的话点明要害：“通过代表建议办理工作，这些年政府办了不少好事。现在面临的问题是，好办的事基本上办完了，剩下的都是不好办的事。这完全符合首都当前发展方式转变、城市精细化管理、加强服务管理创新、高度重视人与自然和谐发展的阶段性特征，只有改进建议办理方式才能从根本上提高办理质量，让建议所体现的人民群众意志愿望，更好地融入党和政府的决策之中。”

　　案例

　　历经五年事没办成

　　2008年至2012年的市十三届人大五年中，一位律师代表每年都单独或联合其他代表领衔提出“撤销杜家坎收费站”建议。负责办理这一建议的部门是市交通委，而具体到直接面对代表做出沟通答复的，是交通委法制处的科员小张。

　　小张至今还清楚地记得，他第一次拜访这位代表的时候，没等他开口代表就把他想说的话都说了：“虽然已经收回成本，但收费还用于支持本市交通基础设施建设”等等。小张也是有备而来，不仅将全市交通建设发展形势和面临的问题向代表作全面介绍，还抛开政府身份与代表做起了法理层面分析，虽然最终没能说服代表支持继续收费，但代表看在小张诚恳沟通的份上，还是在建议办理回执上签署了“满意”的意见。

　　接下来的四年，这位代表年年还是提出这一建议，小张再次登门答复则省去了客套，从首都交通的新发展新变化，聊到身边的社会热点问题，甚至双方的个人生活爱好，最终还是归结到“收费不能取消但还是请代表谅解签署满意意见”。小张曾经试探性地问这位代表明年是否还提这个建议？代表坦诚地说：“只要我还是代表，收费还没停止，我还会提，这是我应尽的职责。但我也理解你的工作，只要你来答复，我还是会签满意。”

　　原由

　　建议与计划预算不同步造成死循环

　　建议，是人大代表根据法律赋予的权力，对本级人大及其常委会、“一府两院”以及其他机关和组织工作提出的建议、批评和意见，是执行代表职务，代表人民参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。

　　多年来，各级人大已经形成了大会期间收集代表建议，会后交有关部门办理，限期答复代表的建议办理模式，北京市人大常委会早在1995年就通过相关地方性法规，将“交办后三个月内答复代表”的办理方式固定下来。

　　建议这种履职形式由代表个人发起提出，内容上只要不涉及国家机密、在审案件、代表或亲属个人问题等均可提出，而且还有法律明确规定的办理程序和时限，一经确立就受到代表关注和欢迎。虽说人大是集体行使职权，但对于代表个人来说建议这种方式的自主性最强，而且通过限时办理、规定答复“见效快、有抓手”。人大代表提出建议的热情持续高涨，近二十年来每年收到的建议都在一千件以上。

　　从政府方面来说，在年初已经基本确定全年工作计划和预算以后，在每年人代会后政府各部门都要再领回一批代表建议。依法行政要求政府必须要重视，但建议内容可能涉及从具体工作到长远规划的方方面面，都要求在法律规定的三个月至六个月期限内作出答复。很多建议涉及的重大问题可能是几个局级部门都无权单独决策的事情，要落实到某个具体工作人员来办理，最终只能形成“重答复轻办理”的尴尬局面，让难办的建议进入“死循环”。

　　对策

　　建议细分九类融入政府决策

　　“不好办的事”是什么？市人大常委会代表联络室负责人告诉记者，从近年代表建议的内容来看，主要体现就是从涉及特定项目、单个部门的具体建议向事关全局、涉及多个承办单位的综合性建议发展，在这种情况下仍然沿用过去层层交办落实到具体工作人员答复代表，效果当然不会理想。

　　“今年春节前后，我们机关的工作人员几乎人手几份建议，逐字逐句地读，分类定性。”这位负责人介绍说，为了改变这种状况，今年市人大常委会和政府联手进行了初步探索：

　　以往收到代表建议后，代表联络室只要按照内容属于党委部门、政府、法院、检察院、其他单位做个简单分类交办即可。而今年根据市人大常委会主任会议决定，代表联络室和各专委会尝试加强对代表建议的分析研究，从年初市人代会闭幕到三月底交“一府两院”办理前，工作人员专门用近一个月的时间对这1297件建议逐字阅读，不仅按照市人大各专委会和政府各具体部门的职责权限进行分类，还在每个部门的建议里再按照1.法规制定修改；2.政策调整；3.完善体制机制改革；4.城市规划调整；5.基本建设项目；6.管理服务完善；7.工作作风改进；8.具体事务；9.一般性工作建议九类办理层级细分。

　　市人大常委会代表联络室负责人说，这样细分主要是希望解决代表建议与政府决策“两张皮”的矛盾，有助于让代表建议所体现的人民群众意志愿望更好地融入党和政府的工作决策之中。过去简单地说建议能办还是不能办，结果的单一性注定了工作方式的单一性。例如有的代表今年提出修某一条路，办理工作人员一看预算没有安排，只能答复代表办不了，结果肯定不会满意。但如果能够从交通规划的层面来研究，认真论证一下这条路是不是如代表所提确实有修的必要，可能就会被纳入明年或今后几年的建设计划中逐步得到实施，这显然不是具体一个工作人员所能决定的，在这种情况下，预先对建议进行分类就显得十分必要了。

　　具体事务，可能当天就落实；涉及到规划调整、法规修改，往往六个月时间都不够。市政府办公厅作为政府承办建议的对接部门，对分类也表示赞同：“区分了类别，不同类型的采取不同的办理方式，给了死循环建议一个出口，更加实事求是。”

　　分析成果

　　今年代表建议关注十大热点

　　根据市人大常委会代表联络室的初步分析，今年市人大代表提出的1297件建议主要涉及右图9个方面的内容：

　　根据主题词对这1297件代表建议进一步深入分析后，市人大常委会梳理出了代表集中关注的10类重点问题：

　　1．优化运行路线和发展环境，推动公共交通发展（共72件）。典型案例：关于轨道交通西郊线香泉环岛至香山段地上通车转为地下通车的建议。

　　2．完善养老服务体系，提高养老保障水平（共51件）。典型案例：关于推行“医养结合”养老服务模式的建议。

　　3．完善医保政策，构建和谐医保(共36件)。典型案例：关于增加员工自选的指定医院数量、增加查询定点医院的途径的建议。

　　4．加强农村建设，改善农民生活（共28件）。典型案例：关于加强乡镇（街道）文化服务中心建设的建议。

　　5．完善创新政策措施，推动科技文化创新发展（共27件）。典型案例：关于推动文化创意与科技创新高端嫁接的建议。

　　6．加强教育资源统筹，促进教育均衡发展（共26件）。典型案例：关于规定北京市属高校男女教授同龄退休的建议。

　　7．加强社区建设管理，完善服务管理功能（共25件）。典型案例：关于增加社区公益事业专项补助资金的建议。

　　8．加强首都空气污染治理，推进生态文明建设（共23件）。典型案例：关于开通单位班车，减少空气污染的建议。

　　9．落实民族宗教侨务政策，促进民族宗教事业发展（共22件）。典型案例：关于督促落实拈花寺腾退问题的建议。

　　10．加强食品安全监督，促进行业健康发展（共13件）。典型案例：关于加强食品安全检测力度、公开食品检测过程及结果的建议。

　　这十大类问题被确定为请市政府重点关注的建议类别，这在人大代表建议交办中是首次提出。在此基础上进一步分析筛选，市人大常委会还确定了领导督办建议、各专委会重点督办建议，有针对性地加大重点建议督办力度。

　　实践

　　委办局一把手亲自督办

　　作为历年建议承办大户市交通委的主任，刘小明对自己所负责领域被列为十大热点的首位颇感压力，同时对市人大常委会细分建议、归纳热点的做法表示欢迎。

　　刘小明说，按往常惯例，我们肯定是希望建议早点分下来，办理时限压力还是挺大的。后来参加市政府专题会，看到市政府今年把建议办理工作在全局层面专题研究，这是以往没有的。王安顺市长对各承办单位自觉接受市人大及其常委会的工作监督、法律监督，加强与代表沟通，扎实做好建议办理工作提出了明确具体要求，让我们感到建议办理工作统筹力度更大了。

　　市交通委今年以289件建议列市政府各委办局承办数量首位。市交通委也对这些建议进行了进一步的细化分类。据刘小明介绍，按照市人大和市政府要求，市交通委领导集体研究了建议办理的总体方案，并由班子成员直接办件，对涉及交通发展重大问题或者连续多年未解决的建议，交通委班子成员每人至少“认领”1件，目前正在推进实施。

　　市交通委在办理中提出，注重把办理代表建议与交通业务工作计划紧密结合起来，推行部分建议进入部门具体落实层、部分建议进入工作计划层、部分建议进入调研决策层的“三进入制度”。对于已经纳入重点工作的建议加快办理，对于可以通过调整工作计划推进的建议积极办理，对于代表反映的问题本年度内难以推进，争取列入部门业务工作规划的建议努力办，推动建立长效机制，实现“认真分类研究、积极恰当处理、诚恳明确答复、加强统筹协调”。

　　展望

　　五项制度期待立法明确

　　市人大常委会有关负责人表示，今年代表建议办理工作的这些变化，一方面是为提高办理质量，更主要是为市人大常委会9月份审议好《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》修订草案做准备。这次修订是适应人大代表建议质量提高，统筹协调办理工作的需要进行的，目前的考虑是通过立法和制定相应的实施细则，确立代表建议办理的五项重要制度：

　　■ 综合分析制度

　　综合分析主要是为了让不同性质的问题得到不同方式的解决，该立刻解决的立刻解决，该立法的立法，该纳入规划的纳入规划，用市人大常委会主任杜德印的话说，总的目的是让建议“分门、别类、定性、入轨”。

　　据介绍，今年主要探索了由市人大常委会在交办前进行分类分析，这次立法修订考虑是，今后人大、政府及各委办局都要分析，让交办、办理、督办的过程成为促进工作改进的过程。

　　■ 集体研究制度

　　如何防止“政府办建议”最后变成“办事员办建议”？立法修订的考虑是，将建议办理列入各承办单位的领导班子常务会议集体研究事项，增强对相关政策、规划体制的深入分析和研究。

　　市人大常委会有关负责人认为，集体研究有助于更充分吸收建议所反映的人民群众的呼声，让民意更好地纳入政府部门的日常决策中。

　　■ 升级转出制度

　　升级转出机制的考虑是，在某个建议确实特别重要而承办部门无法协调解决的情况下，上升到市政府层面，由市政府办公厅组织统筹研究，甚至由主管副市长乃至市长亲自挂帅，加大力度协调解决。

　　另一方面，对市级层面无法协调解决的，也要有相应的中止转出机制，通过全国人大代表建议等渠道，寻求中央层面协调解决，防止代表反复提出的“疑难”建议落入无法解决的死循环。

　　■ 全方位督办制度

　　目前主要是市人大常委会负责代表建议的督办工作，今后立法修订考虑形成人大督办、各系统内部专业督查、社会各界全方位监督的合力，同时考虑将建议督办与常委会其他方面的监督工作结合起来，让代表建议成为常委会监督议题的重要来源。

　　■ 公开制度

　　目前代表建议的内容和市政府办理答复的内容都没有向社会公开。市人大常委会考虑探索建立代表建议的公开制度，通过公开实现最有效的监督。

　　考虑到代表和承办单位双方的接受程度，市人大常委会将设计不同层面的多种公开方式，一是在市人大常委会网站（http://www.bjrd.gov.cn）的“代表园地”栏目中公开，代表通过密码登录可以互相了解提出建议的内容和办理情况；二是通过网站将没有代表和承办人双方信息的建议和答复内容公开；三是除代表或承办单位明确要求不公开的以外全面公开；四是直接全面公开。

　　通过公开，代表是不是积极履职真正反映人民呼声提出建议，政府是不是认真对待代表建议切实为民办事，群众都能够一目了然。

　　（本报记者 王皓）