中国信访制度被过度政治化 公民依法上访常遇挫折

　　重建信访制度

　　信访制度是有中国特色的政治参与制度和治理制度。近十年来，信访制度被过度政治化，产生了两个不容忽视的消极后果。第一，作为一种政治参与，信访应该培养依法维护权利的公民，增进从事信访的公民对各级政府特别是中央政府的信任。事实上，依法上访的公民往往遭受挫折乃至非法打击，从而失去对中央政府的信任；破釜沉舟的访民则有时赢得法外利益。这样，信访往往培养出介于公民与政治人物之间的超级访民，这些人在地方政治中可能成为专门利己的反对派。第二，作为一种治理制度，信访制度应该有助于中央政府依法监督各级地方政府，同时保障各级地方政府领导的正当权利，从而保持他们对中央政府的基本信任。事实上，信访制度成了中央对地方单向施压的工具，不能保障地方政府向中央反馈信息和提出建议的权利。在信访排名和一票否决的压力下，地方政府特别是基层政府要么使用各种变通手法满足超级访民的不合理要求，要么使用各种非法手段控制访民，甚至贿赂国家信访局工作人员销号。过度政治化的信访制度迫使地方政府特别是基层政府干部为上级政府“买单” 、“背黑锅”甚至“顶雷”，必然削弱乃至瓦解他们对中央的信任。

　　信访制度产生非预期的消极后果，直接原因是自相矛盾的政治操作，深层原因是信访制度的设计偏差。第一，信访制度的政治理念基础不是民主，也不是法治，而是人治。按照权力区格与权力相互制约的现代政治理念，信访制度应当植根于集中并表达民意的立法部门，不应当设立在掌握行政权力的职能部门。目前的信访制度，仍然是让行政权力自我监督。没有相对独立的权力主体作为依托，信访制度最多只能成为一个民意“上传”的管道，而不可能成为民意“表达”的渠道。“上传” 的民意最多能给有明君清官情结的领导人提供表演的机会，只有平等“表达” 的民意才能构成对行政权力的制度化问责。“上传” 的民意最多能令滥用职权的官员受惩罚，只有平等“表达” 的民意才能确保地方政府干部既对中央负责又对人民负责，同时保障他们作为国家公务人员的合法权利。“上传” 的民意最多能令地方政府疲于奔命、穷于应付，只有平等“表达” 的民意才能保障下级政府与上级政府平等对话、有序谈判。第二，信访制度承诺的是令人向往但难以实现的实质正义，而不是差强人意但有制度保障的程序正义。 “上传” 的民意最多能让具体问题得到解决，只有平等“表达” 的民意才能促进公民权利的保护和发展，才是建立健全法治的动力。

　　要从制度层面解决信访产生的重大问题，需要重建信访制度，而重建信访制度的关键是把民意的“上达”转变为民意的“表达”。可以考虑的具体方案是把分散在政府、法院和检察院等诸多部门的信访机关和人员集中到各级人民代表大会，由各级各选区的人大代表特别是人大常委使用宪法和法律赋予的言论免责权和调查权，履行集中民意、表达民意的职责，依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。重建信访制度将产生三个积极效果。第一，信访制度将扎根于人民代表大会这个权力主体。人民有意见时，不再是通过信访向政府职能部门“上达”，而是通过由他们直接或间接选举产生的人民代表平等地向执政党和政府“表达”。第二，信访制度本身将具备应有的问责性。人民代表有权利也有义务深入了解并表达公民的意愿。人民代表尽职，享有宪法和法律的保护；失职，则面临选举的考验和问责。第三，被信访的政府、法院和检察院部门和干部将获得有程序保障的机会，就公民通过信访提出的问题和指控作出说明、澄清和辩护。这样，信访制度会促进人民代表大会制度的建设和发展，推动选举制度和公民政治参与的提升，也有助于政治体系内部不同职能系统和上下级之间在保持基本互信的前提下依法互相监督、互相合作。(人民论坛 李连江 香港中文大学教授)