解析当下地方政治家族：造社会不公 损公共利益

　　家族政治与基层治理

　　权力滥用和家族政治的根本原因在于权力难以受到有效制约，而非权力拥有者来自哪个地方。如果权力拥有者不能受到有效约束，不论其去何处任职，都难以避免权钱交易等滥权现象。反之，即使是本地任职的官员，在本地权力体系的构成因素之间具有相互制衡功能的前提下，也不可能滥用权力。

　　家族政治是中国相沿成习的历史传统，其生成与演变是特定的地理环境、社会结构、民众生存方式、国家治理模式交互作用的产物。对于当代中国而言，家族政治对地方治理具有直接而显著的影响，研究家族政治的生成逻辑与运作机理，对于改进地方治理，进而推动社会进步，具有重要作用。

　　历史传统：地方治理与家族政治的融合

　　农耕文明与家族本位。东南有浩瀚大海为屏障，西北以无际荒漠、连绵高山作阻隔，以黄河中下游和长江中下游为核心区域的中国大地气候温润，雨量充沛，土地肥沃。这种地理环境使得中国先民极早进入农耕文明。聚族为村，固守家园，氏族村落由此成为农业中国的基本单元和组织方式，以天然的血缘关系为纽带、以长期共同生活所形成的情感为基础、以家长权威为保障的家庭伦理(情理本位)成了维护社会运行的“自然法则”。

　　封建主义与家族政治。生存资源的匮乏，一马平川的地势，使得中国早期氏族部落始终处于激烈的战争与兼并之中；应对自然灾害、提供诸如灌溉系统等公共设施的共同需求使得中国很早就建立起了庞大的协作体系。特殊的地理环境和成长经历使得中国社会一开始建立的国家就是一个幅员辽阔、人口众多的庞大帝国。基于当时的技术条件和已有经验，以血缘为纽带、以情感为基础由亲到疏、由近及远的层层分封并世代相袭的封建体制成了理性选择。封建主义实为家国体制，实行三层家族政治：天下治理名义上是天子家族政治，封地治理实为领主家族政治，底层治理则是平民家族政治。期间，经周公改制和孔孟教化，中国宗法社会基本形成，封建秩序和家庭伦理臻于成熟(后来，汉武帝罢黜百家，独尊儒术，家庭本位、我族中心、等级森严的宗法社会和伦理体系空前强化)。

　　随着时间的推移，血缘渐疏，情感渐淡，人地矛盾日益加剧，贵族领主之间纷争不断，而不断的分封造成天子羸弱，无力解决纠纷，维持秩序，终致天下崩溃，封建瓦解，皇权体制于是取代了封建体制。

　　皇权主义与家族政治。自秦至清，废分封，行郡县，为了实现万世一系、永享天下的梦想，皇帝家族精心打造并亲自掌控三大皇家私器：功能完备、严密有序的政府机构，周密严苛、行之全国的法律体系和装备精良、训练有素的常备军队。在设法壮大自身的同时，极力削弱官僚和民众：废除世卿世禄制度和实行分而治之策略。一种社会均衡就此达成：皇家为了能够维护自身利益，在给予民众最低限度生存保障的同时，对其采取分而治之的策略；由于既无富足的资源，又无集体行动的能力，尽管境况艰难，但是，只要还能维持生存，民众一般会对皇权表示忠诚和顺从。这种社会均衡一旦实现，往往会自我增强：由于没有遭遇有效抗争，皇权继续实行“庇护—控制”策略；在“庇护—控制”策略下，民众始终缺乏行动能力，只能完全顺从。这样，国家的“庇护—控制”治理模式与民众的“忠诚—顺从”行为方式之间呈现出了双向强化的趋势，只要皇家和民众的关系格局没有发生根本改变，这种均衡就不会被打破。

　　超稳的社会结构和家国体制由此形成：家国同构，家为国的原型和动力，国为家的延伸和放大，相辅相成，双向强化，家庭伦理社会化，社会关系家族化，家、国之间的民间组织(公民社会)始终未能发育，产业革命根本无法生成。于是，自秦以降，两千年的皇权中国，朝代虽有更迭，体制却无创新；“治—乱”周而复始，既受制于辽阔的疆域和有限的资源，也得益于分治策略下社会的凝固有序，皇权只是下沉至县，县以下则实行地方自治(实为家族政治)。

　　国家弱化与社会变革。鸦片战争以后，传统中国自然演变的外部环境被彻底打破，家国均衡结构瓦解，皇朝帝国随之崩溃。继之而起的中华民国虽倡导“主权在民”的立国原则，却无力整合国家，中国遂陷入分裂之中。在国家政权衰退之际，近代工商经济和民间力量逐步发展起来，出现了西方意义上的“市民社会”萌芽，但是，农业中国的基本格局一直未变，传统中国的根基—地方士绅权威和家族宗法制度并未动摇。

　　社会基础：城乡分治策略与社会结构固化

　　城乡分治策略的推行。新中国成立之初，为了能够在极低的历史起点上和不利的国际环境下有效推行重工业优先发展的赶超战略，政府极力压低劳动力、原材料等投入成本，以获得发展重工业所要求的高积累率。同时，为了保证低工资下城市居民的生活消费和低价格下加工企业的原料供应，国家又对粮食、棉花和油料等主要农副产品实行低价统购统销政策。而为了确保在低价统购条件下农民仍然能将资源投入到国家工业化所需要的农产品生产中，需要做出一种强制性制度安排，使国家能够直接控制农业生产，于是，农业集体化运动随之开始并不断加速，直至1958年建立人民公社制度。

　　为了实现低报酬下的劳动供给和社会稳定，国家在城市和农村实行了两种完全不同的制度。在城市，国家通过国有化、单位制等一系列制度安排对居民进行有效控制的同时，也低价甚至免费为其提供食品、住房、教育、医疗等生活必需品和服务，使其一直过着虽不丰裕却也无虑的“优越”生活。在农村，国家通过户籍制度和人民公社等制度安排，一方面强化了对农村居民的控制，另一方面也为其提供基本生存保障。不过，这份保障只限于最低生存水平，仅能勉强维持生命。国家给予城镇居民在农产品价格、医疗卫生、文化教育、就业、住房等方面的优惠待遇，农村居民是不能享受的。

　　社会结构的固化。城乡分治之下，中国的社会结构几乎凝固不变。中国城市化率1950年为7.3%，30年之后，1980年仅达19.4%，1990年也只有26.4%，中国依然还是农业社会。县域之中，存续千年的宗族村落社会的基本格局一直未变。千年村落为数众多，一般村落也逾百年。村里村外，家族成员或聚或连，盘根错节，枝繁叶茂。虽然，宗族组织体系土崩瓦解，但宗族成员血脉相连的人伦关系无法铲除，长期共同生活的深厚情感难以消退，积存已久的集体记忆和相沿成习的传统规则无法抹去。民众自主行动的其他组织资源也完全消解：正式的宗教组织被纳入严格的政治管理系统，各种名目的民间宗教不是被取缔就是自然消亡，其他名目的互助会社、志趣组织和利益团体，如香会、花会以及各种帮会等，被全部取消，连在革命年代由中共一手建立的农会组织也停止运行。于是，艰难的生存境况和封闭的生活环境，使得传统家族组织的互助体系得以维持甚至得到一定程度强化，这不仅体现在婚嫁、丧葬、建房、看病等家庭大事方面，也体现在日常琐事当中。

　　宗族体系的修整。改革开放以后，特别是近20年以来，中国社会结构急剧深刻变迁，人口流动规模大、频率高。转型时期，旧的体制已被打破，但成熟的市场机制和完善的法律体系尚未建立起来，社会信用普遍缺乏，公共权力常被滥用，公民自主组织极不发达，在此情形之下，能够为民众寻得机遇、争取利益、提供保障的，除了一些政治组织，主要还是家族组织或类家族组织。新中国成立60年来，对于一般中国民众而言，家族组织依然还是家族成员互帮互助、相依为命的文化—利益共同体。因此，既是出于精神慰藉和文化追求，也是出于利益拓展和权利保障，在严厉的政治管控稍有放松以后，许多家族开始恢复宗族组织体系，重修宗谱(家谱)、宗祠，重塑祖宗牌位，重建祖茔墓碑。

　　现实需求：等级现象与职业选择

　　职业选择与身份等级。今日中国依然存在严重等级现象，不同的阶层、不同的职业，往往意味着差距巨大的政治权利、经济待遇和社会声誉。

　　在相当长时间里，农村居民与城镇居民的发展机会和就业权利极不平等：几乎所有地区的国家机构、社会团体及事业单位基本不对农民“招干”，所有城市都对进城务工农民的职业、行业进行严格限制，进城务工农民大多从事重工业、制造业、建筑业等脏、累、苦、险的体力工作。那些进了城、进了厂的农民，除了极其优秀和幸运的少数人员，绝大部分的政治身份和社会身份还是农民，他们享受不到正式工人和普通市民的基本权利。一定意义上讲，对于所在城市，进城务工农民就是经济上的贫民、政治上的弃民、社会上的贱民。极力寻求一份体面工作，乃是中国民众太过正常的理性追求。

　　权力本位与职业选择。在现今体制下，政治权力侵入并控制着社会生活的每个阶层、每一领域，获取政治权力往往拥有“赢者全得”之效应，求助政治权力、获取政治权力也就成了普遍的社会现象。

　　县域之内，工作体面、待遇丰厚的事业单位、国有企业和民营企业数量极少，自主创业的机会和资源也无法与地级以上城市相比，因此，各色人等竞相挤入党政部门进而尽快谋就高位，干部子弟自然也不例外，党政干部之间的联姻也往往成为理想的婚姻选择。在大型城市，尤其是直辖市和省(区)会城市，获取好工作的机会要多得多。特别是高干子弟，除了党政部门，大型国企、事业单位也是不错选择，况且，根据规定，副处以上干部就可在党政部门、国有企业和事业单位之间自由流动，对于高干子弟而言，谋求一个副处以上职位可谓轻而易举。此外，效益较好的大型民企、外资企业也都有美差可选，自主创业甚至去国外发展也都更易成功。所以，家族政治在基层与高层一样存在，只是呈现方式不同而已。

　　制度空间：政治录用与权力结构

　　干部录用的渠道。1998年以前，干部录用渠道较多：毕业分配，早先中专以上院校学生，毕业即获干部身份，可以直接分配至党政系统工作；军队转业，军队转业干部(包括志愿兵)，不论级别，可以直接专业进入地方党政部门；基层晋升，少数村党支部书记、村委会主任经聘用、提拔进入事业编制或行政编制的干部序列；招干招工，面向社会招考，或对本系统干部、职工子弟定向招考，录用干部编制或工人编制(日后寻找机会转干)；外部调入，由事业单位、国有和集体企业调入。1998年以后，干部录用渠道逐步收窄，录用方式日趋严格，行政编制干部(初次录用)凡进必考，事业编制职数大量削减，军队转业干部也只有一定级别以上才能直接进入党政部门，高校选调生也由原先免试进入转为竞争考试、择优录用(录用比例高于一般招考)。

　　权力空间：权力结构与运作机制。不论是初次录用，还是日后晋升，不管是以前还是当前，干部子弟都占有明显优势，现行制度安排为权力运作提供了很大空间。根据中国现行制度安排，纵向来看，权力高度集中于上级，上级决定着下级的职业发展和福利待遇，下级对上级存在着事实上的人身依附。横向来看，社会权力高度集中于政治组织，而政治权力高度集中于党政首长。同时，权力运作通过“常委会”、“书记会”、“办公会”、“碰头会”等形式在狭小圈子甚至个人空间私密进行，权力行使的个人化和随意化也就难以避免。所以，只要获得上级领导的信任和支持，一级地方领导或部门首长在其辖区或系统内是很难被有效监控的。特别是县域之内，由于地处偏僻，远离上级领导和大众视野，加之县域民众行动能力弱小，政治权力不易监督，很难约束，几乎成为绝对权力。

　　为了尽量减少地方因素的负面影响，确保政治忠诚和上级权威，提高施政效率，在当代中国政治制度的安排上，明确规定了干部任用的回避制度。2006年8月，中共中央办公厅印发了《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个文件，其中对领导任职的“地域回避”做出的规定是，“领导干部不得在本人成长地担任县(市)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。”同时，《公务员法》也明确规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”这种制度设计能在一定程度上减少地方因素的影响，提升上级权威，但并不能够根本遏制权力滥用以及家族势力对地方治理的负面影响。因为权力滥用和家族政治的根本原因在于权力难以受到有效制约，而非权力拥有者来自哪个地方。如果权力拥有者不能受到有效约束，不论其去何处任职，都难以避免权钱交易等滥权现象。反之，即使是本地任职的官员，在本地权力体系的构成因素之间具有相互制衡功能的前提下，也不可能滥用权力。

　　于是，我们看到，某一干部异地任职以后，他的亲戚朋友成群结队随之而入，或寻求商机，或进入仕途，不一而足。而所谓异地任职基本就在同属一市(省、县)的邻县(市、乡)任职，领导还是原来的领导，与交流到自己原籍任职的干部也大多非常熟悉，有些还是甚至长期共事的同僚，所以，不管是出于人情人面还是出于利益交换，相互帮忙或隔空招呼都是普遍现象。

　　干部子弟的自身优势：能力与人脉。总体来看，干部子弟在从政知识、施政能力方面往往更具优势。干部子弟能够受到更好的教育，领导的子女在当地一般上的都是最好的小学、初中和高中，进入较好大学的几率也更高，校内校外也能得到更多的历练，家庭内部的言传身教、耳濡目染，也使他们拥有较多的从政知识和施政技能。同时，领导干部及其子女形成了一个熟人圈子，互相比较了解，干部子弟更易被领导干部群体所熟悉和赏识，在政治运作尚不透明以及干部人选的提名权、推荐权依然只有少数领导掌控的情况下，即使没有干部亲属临时的推介和举荐，干部子弟无疑也具有更多录用和晋升机会。

　　现实状况：特点与影响

　　当前地方政治家族的基本特点。政治家族的大小，往往和家族核心人物的权力成正比—核心人物权力越大，家族内出的干部也就越多。也和后代数量成正比，后代越多，家族内出的干部也越多。同时，政治家族子弟具有向核心部门、关键部门聚集的趋向，比如县纪委、组织部、县委办、县府办等。

　　政治家族有相对弱化趋势。近年来，干部录用和晋升制度日渐改进，程序日益严格和规范，过程日益公开和透明，干部录用和晋升的竞争性和开放性有所提高，权力违规运作的空间有所缩小，平民子弟进入干部队伍并获晋升的机会显著增加。独生子女政策也对政治家族具有些许影响。而随着高等教育的普及，社会开放性和法制化程度提高，加之交通、通讯日益便捷，在大城市发展的干部子弟越来越多，诸如山西孙太平政治家族那样的“士族大家”、“政治豪门”很难再现。

　　政治家族现象短期内难有彻底改观。社会结构还未根本转变，宗族体系依然存在，传统的思想观念和行为方式普遍存在，情理高于法理的现象、“血浓于水、亲疏有别”的处事方式依然盛行，干部录用和晋升的权力操作空间依然存在，年青一代直系亲属虽然减少，但旁系亲属等宗族成员丝毫不少，作为家族体系延伸的同学、老乡、朋友、干亲数量未减，家族政治问题依然严重。

　　地方政治家族的主要影响。政治家族造成了社会不公，损坏了公共权力的公信力，降低了执政党的合法性。众多政治家族子弟利用家族成员掌控的公共权力谋取个人私利，掠夺了本由平民子弟应有的职位，使得平民子弟干部感觉不公平、不公正，造成了民众对公权部门和领导干部的不信任，家族政治运作中的权钱交易、利益交换等滥权和腐败行为，具有显著放大效应，恶化了社会风气，动摇了执政党的合法性基础。

　　政治家族形成了地方利益集团和势力集团，常常造成政策执行梗阻。同时，政治家族的关系网和利益链，扭曲人事关系，恶化工作氛围，影响正常工作的开展。政治家族具有极强的人身庇护和利益拓展能力，更易造成权钱交易、巧取豪夺等贪腐、滥权行为，严重损害公权体系、社会肌体和公共利益。

　　家族政治对乡村的社会运行和政治发展往往具有更为直接的负面影响。例如，操纵或破坏村级选举；直接干预乡村组织决策；抵制有关政策和法律法规的执行，引发家族之间甚至村庄之间的械斗和家族成员的内讧，不同程度地扰乱乡村社会正常的生产、生活秩序，对于基层政权建设和乡村政治发展造成不良影响。

　　治理策略：完善任用制度和培育公共精神

　　完善干部任用制度。着眼我国干部任用的现实，应努力从两个方面加以完善：一是扩大公众参与。长期以来，我国的制度改革和理论探讨常常受困于一个典型的虚假判断：中国民众尤其农民素质太低，没有能力管理复杂的社会事务，民主进程不能太快。有关调查研究及改革实践均表明：这是站不住脚的理论，很多地方正是通过民主选举实现了由“乱”变“治”。中国民众不仅拥有参与公共事务的权利，而且具备管理公共事务的能力。在干部录用和晋升过程的每一环节，都要有广泛的公众参与。第一，扩大直选的范围和层级。在总结县乡人大代表直接选举经验基础上，将直选的范围和层级推至乡级党(党员直选)政领导、部分县级党(党员直选)政领导以及省、市人大代表。第二，改革提名制度，改变干部任用提名权只有极少主要领导中掌控的情形，赋予人大代表、政协委员、人民团体、社会组织乃至公民个体干部人选提名权。第三，设置公众评议环节。第四，吸收公民代表列席、旁观有关干部任用的讨论、辩论、质询和表决。

　　二是彻底公开透明。干部任用不是国家秘密和公民私务，干部任用的一切都应彻底公开，包括条件、程序、方式、过程等，特别是拟任人选的相关信息和干部任用任用的整个工程。拟任人选的相关信息起码应该包括：个人经历、主要政绩、家庭简况、个人财产等。过程信息应该包括：由谁提名或推荐、因何得到提名或推荐、考察和酝酿的方式和结果、相关讨论情况包括与会人员的发言、答辩过程、表决情况等等。

　　重构地方治理的制度框架。变权力自上而下单向运作为自下而上与自上而下双向运作，改变某些地方官员只对上级领导负责不对地方民众负责的状况；建立起地方党权、立法权、行政权和司法权有效分割、相互制衡的权力结构与运行机制，避免绝对权力的出现。地方党委首长由所在地所属组织的党员选举产生，他同时向所在地组织的党员、党的机构以及上级党委负责，接受来自上级和下级的共同监督；立法机构成员和地方行政首长通过选举产生，在立法和行政上同时向地方民众和上级机构负责；司法系统(法院、检察院)相对独立，对法律和民众负责，摆脱在人事、财政等方面对于地方党委和政府的依附地位，发挥公正的司法职能。金融监管机构、国家税务机构、安全监管机构、国家安全机构等中央垂直部门完全从地方政府序列剥离，只代表中央政府行使专属中央的相关权力。这样，任何权力都在其他权力的制约之中，权力滥用就会降低到最低限度，而权力的公共性会提升到令人满意的高度。

　　培育公共精神。公共精神是指人们关心和促进公共利益的意识和行为，其核心价值包括“政治平等”、“参与和责任”、“信任和宽容”、“团结和协作”。发达的公共精神是实现良好地方治理的决定因素，也是遏制家族政治的重要力量。培养公共精神，重点在于提升公民品德，主要包括以下几方面素养：权利意识、责任理念、平等精神和法治意识。

　　培养公民公共精神的基本路径有二：一是拓宽公共生活。公共精神是在公共生活的实践活动中逐步习得的，要吸纳公民广泛参与公共事务的处理和国家事务的管理。二是加强公民教育。首先，应在价值和理念层面确立公共精神在教育体系中的基石地位，使公共精神成为政策设计者和直接施教者的思维方式和行为方式。其次，在教育内容上加大公共精神教育的份额，进行系统的公民训练，既重视培养公民独立的人格精神，也重视培育以权利、责任为核心的公民意识，还特别注重训练公民实践个人权利、实现公共利益的行为能力。最后，在教育方法上，应改变那种纯粹灌输一些虚化、空乏的道德理念的做法，也不能总是塑造一些常人难以企及的“高、大、全”式的英雄人物让人们学习、效仿，更不能以一种非此即彼的简单方式将个人权利与公共利益割裂甚至对立起来，而应以更贴近人性的方式，通过实践、参与和体验，在潜移默化之中将公共精神化为公民的思维方式和行为方式。(人民论坛 笪素林 南京大学政府管理学院副教授)