基层权力“家族化”危害：血缘关系代替制度规则

　　干部管理制度漏洞检视

　　——基层权力“家族化”的危害、成因和治理

　　基层权力“家族化”的危害显而易见：打击了公务人员的士气；加剧了腐败的滋生和蔓延；阻碍了正常的阶层流动；助长了“官官相护”的官场歪风。对此，建议采用以下对策进行治理：健全干部任用制度，将权力关进制度的笼子之中；打破干部任用制度的神秘性和封闭性，使用人权力在阳光下运作；建立和健全用人问责制度。

　　近期，有关官员子女在地方权力体系中被违规任用和获得快速晋升的事件被频繁曝光，显示出了一种不同于钱权交易(即“买官卖官”)的用人腐败现象，不能不引起人们对基层权力“家族化”的忧虑。文章拟从基层权力“家族化”的危害、成因和治理三个方面作一些探讨。

　　基层权力“家族化”的危害

　　毒化了用人环境，打击了公务人员的士气。一个公平的用人环境对于培育良好的组织氛围至关重要，这样的组织氛围建基于奖勤罚劣，升迁凭能力、绩效和品德的用人机制，让人“见贤思齐，见不贤而内自省”，从而激发组织成员积极向上的工作动力。在公共部门，由于薪酬制度具有很强的刚性，即领导人员不能随意增加或减少公务人员的报酬，也无法拿出足够的报酬与绩效挂钩，因此，职务晋升就成为公务人员最重要的激励手段。又由于职务晋升与薪酬挂钩，从而增大了晋升的内在激励效应。“用人唯亲”则将这一激励功能化为乌有，将严重挫伤公务人员的积极性。而且，权力“家族化”还会引起联动效应，侵蚀组织其他制度的威信，人们会视制度为摆设，导致组织管理的无序和混乱局面。道理很简单，既然用人可以不按制度规则行事，而仅凭“血缘关系”，其他方面何尝不可以呢？久而久之，组织的规范化建设就会成为一句空话。

　　进一步加剧腐败的滋生和蔓延，并加大了腐败的治理成本。“用人唯亲”本身就是一种腐败，但它又会反过来加剧腐败，因为权力“家族化”后就会使一个地方或一个组织慢慢形成“裙带关系”，家族成员彼此之间沆瀣一气，架空组织和法律，以权谋私，不断侵蚀公权力。同时，由于他们“抱团”，串通一起，互相通风报信，隐瞒和毁灭证据等，使国家相关部门在查处案件时变得更加困难，从而加大了治理腐败的成本。

　　阻碍了正常的阶层流动，为国家政权的稳定留下隐患。一个健全的社会是一个能让不同阶层的人有序流动的社会，贫寒之士可以通过自己的努力和贡献提高自己的经济和社会地位，甚至实现由“修身”到“治国”而“平天下”的抱负，否则，他们心中会逐渐滋生和积聚怨恨，仇视社会和国家政权，严重时他们还会通过暴力或其他非常态的方式将这种怨恨发泄出来，冲击和破坏已有的社会秩序，造成社会动乱。中国两千多年封建历史的大多数时期里基本维持了相对稳定的政局，其中一个重要原因就是有一个科举制度，它使知识分子可以通过“面壁十年”的勤奋学习进入到上层社会，从而消减和抚平社会积怨。有时之所以会发生政局的动荡，也是因为一些人无法通过这一途径获得升迁，使他们转而求助于其他手段甚至暴力手段，如太平天国起义领袖洪秀全就是一个典型。历史是一面镜子，如果我们现在容忍基层权力“家族化”现象的蔓延，最终的后果必然是阻碍了阶层流动，让越来越多的社会底层人士失去了通过自己努力改变命运的机会，他们会最终转过来向社会发泄怨恨，到头来那些权力“家族化”的受益者会与全社会一起承担社会动荡的恶果。

　　助长了“官官相护”的官场歪风，不利于严格依法行政，阻碍国家的法制化建设。中国长期以来都有“官官相护”的潜规则，即官员彼此之间对一些或明或暗的不符合法律法规和其他制度的行为或灰色行为视而不见或暗中相助，还会以“水至清则无鱼”为这些行为开脱而变得心安理得，大家彼此心照不宣，共同维护官员群体的特殊和既得利益格局。而权力“家族化”则会进一步强化这种“官官相护”的官场文化，因为在权力“家族圈”成员之间，利益关联更加密切，是一损俱损、一荣俱荣的“利益同盟”或“利益共同体”。如果权力“家族化”现象得不到有效遏制，“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”的法治精神就无从谈起，国家的法治化建设将变得遥遥无期。

　　基层权力“家族化”的成因

　　干部任用制度不健全，为基层权力“家族化”留下了较大的制度空间。主要包括：其一，公务员录用制度的不健全。按照现有的公务员录用制度，一个人要想进入公务员系统，最主要的渠道是公务员公开考试录用，它一般要经过三个环节，即行政职业能力测试、申论和面试。随着考试制度的日臻完善，前两个环节的程序越来越严格，一般不太容易出现问题，但在面试的环节则存在较大的人为操作的空间，主要存在面试考官筛选不规范和不匿名、面试组织过程不严密、事先“打招呼”等问题，一些官员就是利用这些漏洞为其亲属“走后门”进入公务员系统的，从一些被曝光的案件中可见一斑。此外，“萝卜招录”也是一些人通过公务员考试录用这一渠道使其亲属进入公务员系统的惯用手法，即特意为某人设计招录条件；扩大或缩小面试候选人数量；不向外公开不同考试测评环节的分数权重比例等。凡此种种，其目的就是要为权力“家族化”打开方便之门。

　　其二，滥用选调生制度。选调生制度是公开选拔公务员的另一种常见形式，它更类似于定向招聘。它与公开考试录用公务员不同，是由组织部门组织实施的，先由其确定符合条件的人选，然后再对这些人选进行必要的考试和测评，竞争程度明显低于公开考试招录用公务员的形式，人为的因素也更大，更容易造成“萝卜招录”，是“官二代”进入仕途的一条捷径。

　　其三，干部调任制度。我国公务员法规定，公开考试录用只适用于录用主任科员以下的非领导职务的公务员，而科长以上领导职务的公务员则可以从非公务员系统(如国有企业、事业单位等)中直接调任。长期以来，国有企业和事业单位的人员录用没有公务员考试录用制度那么严格，因此，一些官员便让其子女或亲属先进入这些单位，然后通过自己的权力施加影响让他们晋升到科长以上的行政级别(与公务员机关一样，我国的国有企业和事业单位等均有行政级别，一些单位的行政级别可与省部级平行。其领导干部和管理人员亦然)，然后通过干部调任的方法进入公务员系统。

　　其四，干部任用制度的主要形式—委任制在运行过程中流于形式。委任制是我国干部任用的最重要制度，表面上看它是一种民主集中制，采取少数服从多数的原则投票决定干部任免。但是，委任制在实际的运行过程中往往变形和走样，变成了具有决定干部任免权的党委常委们之间交易的一种游戏，一些地方更是出现了党委书记“一言堂”，其他任用程序如组织考察、民主测评等都流于形式，是导致“用人唯亲”、“裙带关系”和权力“家族化”的重要制度根源。

　　其五，回避制度的不完善。现有的干部回避包括亲属回避、职务回避和地域回避三种回避，其中存在的主要问题是回避的范围太小，尤其是地域回避。历史上，我国有“离乡五百里之内不得为官”的古训和实践，意思是说，当官要到远方去，不能在自己的家乡当官，因为中国是一个人情社会，家乡的人事关系太复杂。在乡当官，今天三姑六婆来“走后门”，明天表舅堂叔来求职，这官还怎么当呢？但是，我国现在的地域回避制度只适用于县乡两级，且为主要党政领导人。即便如此，一些地方也没有严格执行地域回避制度，为权力“家族化”提供了肥沃的土壤。一些“官二代”被接连迅速和破格提拔，不到30岁就成为地方政府主要领导人，就是因其直系亲属长期在当地做官，拥有丰富的社会资源，向相关部门施加影响所致。

　　干部任用制度的神秘性和封闭性，缺乏透明度，难以通过社会力量实现对它的有效监督。很多时候，权力腐败现象的滋生和蔓延，都与权力运作的神秘性和封闭性有关，用人腐败也不例外。对于一般老百姓来说，大多数情况下，他们不清楚干部任用和晋升是如何运作的，也就无法对其实施有效的监督。虽然目前国家出台了一些干部任前公示的规定，但从实施情况来看，存在的问题主要有：公示的载体太单一，如普遍采用在政府网站和平面媒体公示，不利于普通民众了解拟任人选的情况；公示的时间太短，普遍在一个星期左右；公示的内容不全面，如没有公示拟任用某人的理由、与其他候选人比较拟任人选有什么优势、拟任人选的家庭和个人的情况、各个考试或考核环节的情况等。笔者认为，公职人员尤其是领导干部，其行使的是公共权力，责任重大，决定了其不能享受普通公民那样充分的个人隐私权。

　　用人问责制度的缺失，无法有效遏制权力“家族化”的蔓延。为什么一些“官二代”能获得快速甚至违规晋升呢？除了前面我们分析过的“官一代”施加的影响外，还有一个重要原因就是用人问责制的缺失。干部提拔是一件非常严肃的事情，干部任用条件和程序也并不复杂，有任命权的人也不是不知道这些条件和程序，但却有动力去冒险违规操作，只有一个理由，那就是违法成本太低。从目前被曝光的腐败案件来看，很少是因用人失察失误而致“东窗事发”的，说明用人失误被问责的概率很低。这就是一些干部一边腐败一边还被不断提拔，甚至上级官员明知下级官员存在这样那样的问题而仍然执意提拔他们的重要原因。

　　基层权力“家族化”的治理之道

　　健全干部任用制度，将权力关进制度的笼子之中。一个社会的良好治理归根到底取决于健全的制度，治理权力“家族化”现象亦如此。

　　一是健全公务员录用考试制度。除了继续规范和健全行政职业能力测试和申论测试外，应健全面试环节的程序性安排，如建立和健全外部面试专家库制度、增加面试官人数、随机抽选面试官、面试官回避制度、面试当场亮分制度、公开不同测评环节的权重比例等。此外，要严禁“萝卜招录”。事实上，上述的一些做法已经在一些地方公务员录用中予以实施，并取得了很好的效果，值得大范围推广。

　　二是规范选调生制度，缩小该制度的适用范围。应该从制度上硬性规定选调生选拔的范围，只能适用于一些特殊人才(如边远地区和环境艰苦危险地区、特殊技能人才)的选拔，绝大多数后备干部的选拔应该从公开考试录用的公务员中产生，这样做不仅有利于制约权力“家庭化”趋势，还有利于干部队伍的专业化建设，也利于因选拔过程中的“蝴蝶效应”而促进公务员的职业生涯发展，更好地激励他们努力工作的积极性。在适用选调生制度选拔人才的地方，则要规范选拔程序和方法，尽可能避免其沦为“官二代”进入官场的专用通道。

　　三是规范干部调任制度。为了保证干部队伍的生机和活力，保持干部队伍与社会之间的密切联系，以使他们更好地服务于国家的经济和社会发展，我们需要干部调任这一制度安排。在国外，公务员与社会人才之间的流动也是一件常见的事，但这种流动主要限于政务官、智囊人员、特定领域的技术人才和执行机构的负责人等领域，在大多数领域则更强调官员的稳定性，有利于提高业务效率和保持工作的连续性和稳定性。这些经验值得我们借鉴。因此，今后的改革方向应该是严格规定干部调任的范围，并规定干部调任的程序和权限(宜适度集中)，辅之于公开和透明的制度安排，以减少和杜绝一些当权者将国有企业和事业单位作为其亲属进入官场的另一块“自留地”。同时，健全和规范国有企业和事业单位的人员录用制度，从源头上减少权力“家族化”的机会。

　　四是进一步完善委任制，规范集体决策机制。如在干部选拔票决之前，充分征求如纪检、综治、审计、计生等有关方面的意见，推广民意测评工作，加强群众监督。在扩大民主的基础上，规范表决程序，严格实行票决制和无记名投票。还有，规范推荐提名制度，严格按照中共中央2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的对象、范围、程序组织开展民主推荐。各级党委(党组)不经过民主推荐不能确定考察对象，积极探索和推广差额推荐制度。再有，规范“一把手”的干部调整动议权。如“一把手”提出调整干部的动议前应事先征求其他班子成员的意见，特别是分管领导的意见，并提交党委(党组)集体讨论决定；“一把手”只建议调整干部的方向、原则和范围，不能直接指定具体候选人等。

　　五是积极推广公开选拔和竞争上岗确定拟任领导干部的制度。实践证明，公开选拔和竞争上岗制度有利于克服用人中的不正之风，有利于挤压权力“家族化”的空间。应着重在以下几方面完善这一干部选拔制度：规定公开选拔的适用范围，明确规定某种范围的干部选拔必须经过公开选拔或竞争上岗的方法确定拟任人选；规范操作程序，真正做到公开、公平、公正选拔领导干部；科学设计考核测评的方法和技术，使其能鉴别人才的真实素质，保证评价结果的客观性。同时，完善干部任用回避制度。除了进一步完善亲属回避和职务回避外，重点应完善地域回避制度，扩大地域回避的范围，如明确规定市(地)、县、乡三个层次的主要党政负责人(一把手)和其他重要业务领域的领导干部需要实行地域回避。

　　打破干部任用制度的神秘性和封闭性，使用人权力在阳光下运作。很多时候，透明化都是制约权力腐败的有效药方。就治理权力“家族化”而言，这里提出几个方向性建议：完善干部任前考察机制，将考察范围由过去的工作圈扩大到生活圈；完善任前公示制度，包括多渠道公布拟任人选的情况、延长公示时间、扩大公示内容等，以便于民众获得干部任用的信息并判断拟任人选是否受到了亲属因素的影响；积极探索社会参与干部任用的机制，如推广民意测验考察候选人的制度和日常民众参与考核官员的制度，将群众公认作为任用干部的一个重要依据，并把这一工作做实做细，防止流于形式。

　　建立和健全用人问责制度。首先，强化委任制中决策者对人才选拔的责任，建立健全对违规用人的惩处制度、推荐者的责任追究制度等。其次，鼓励社会各界通过多种途径对用人过程进行广泛的监督，对典型的权力“家族化”案件进行曝光。再次，发挥各级人民代表大会在选拔任用领导干部中的监督和制衡作用。对需要经人大表决选任的政府组成人员，在提交表决前，应在人大会议上经过询问、质疑等程序，并告知纪检、综治、审计等各有关方面的意见。发挥人大主动罢免官员这一强大的权力监督功能，将那些靠亲属关系获得任用而德才较差、业绩低下者挤出权力核心。对于其他非人大选举产生的领导干部的选拔任用，人大可以通过平常的执法检查以及国家有关机关、社会组织和选民的投诉和建议等渠道掌握干部任用中存在的问题，向有干部任免权的机关提供建议和意见，促进用人公平环境的生长。由于大多数人大代表不是专职从事人大工作的，其监督作用存在着缺位的情况，因此，可考虑在人大常委会中设立专门从事干部任用监督的常设职能部门，使监督工作常态化，及时发现干部任用中存在的问题，向有关干部任免机关及时反馈信息，做好实时监督和多方位监督。(人民论坛 陈天祥 中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导)