“节育环”被指违规捆绑多种福利 成多地潜规则

　　“我申请安居房，为什么还要提供‘上环证’？”一直在深圳工作的张娟(化名)，近日尴尬不已。她5月底申请该市的安居房，令她没想到的是，“卡”在中间的却是看似毫不相干的事——安装节育环。

　　张娟家住深圳市光明新区。申请安居房时，她被告知需要计生证明，到街道人口与计划生育办公室开具时，又被要求必须持有“每三个月都有检查记录”的“上环证”。“为了房子，只好请假去医院复检，差一点就耽误了申请。”而街道给出的理由是，要上环证明是“政策上的需要”。

　　张娟的经历不是个案。

　　中国青年报记者发现，尽管国家卫计委三令五申，“上环”并非强制节育要求，但一枚“节育环”被违规捆绑多种福利的现象，仍在全国多地不断上演。户口、上学、住房……都可能与之捆绑，几成基层“潜规则”。

　　记者进一步调查发现，将“上环率”作为基层官员的业绩考核指标，或是这一“潜规则”屡禁不绝的深层驱动力。

　　“上环”捆绑多少福利

　　“因为‘上环’问题而差点儿耽误了申请安居房，真没想到。”张娟回忆起两个月前的那场申请，不禁苦笑。

　　张娟是深圳户籍居民，生过一胎后，就上了节育环。她持有的《计划生育服务证》里“查环查孕服务情况记录”一栏的三次记录时间是：2011年10月28日、2012年12月21日和2013年5月28日。“中间隔了半年左右没查，就说我不符合情况。”更令她不解的是，“哪条法律规定，申请安居房必须先‘上环’的？”

　　张娟的困惑不止属于她一人。中国青年报记者发现，需要“上环”才能办理的手续，在基层也远不止“申请安居房”一项。

　　7月底，一名湖北麻城网民“荆楚潇湘人”发微博称，在给刚出生的孩子上户口时，同样遭遇了“上环关”。

　　《户口登记条例》第7条规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”公安机关也提示：给宝宝上户口的父母们，只需要带《出生医学证明》、双方《结婚证》、双方《户口簿》及《居民身份证》。但是“荆楚潇湘人”的微博却披露：“麻城市公安局盐田河镇派出所答复，若我爱人不上环，就不给上户口。”

　　上述微博一经发出，就引发诸多共鸣，几小时内被转发4000余次。

　　截至记者发稿，“荆楚潇湘人”告诉中国青年报记者，在网民呼吁下，他的宝宝已经顺利落户。但从媒体披露的情况看，类似遭遇在其他地方也不鲜见：记者在百度搜索中输入“上环”、“落户”字样，相关新闻达600余条，山东潍坊、安徽马鞍山、福建漳州、江西赣州、云南禄丰、广东东莞等地，均曾报道过类似事件。

　　在国内较大的育儿论坛“宝宝树”上，记者还发现，早在2011年初，妈妈们就在不断询问“给孩子落户口是不是必须上环”，而来自不同地方的网民答复不一，几乎“一个地方一个说法”。甚至在去年6月，山东一省之内，还出现过青岛妈妈反映“(派出所称)90天内必须上环，否则不给宝宝落户口”，而淄博妈妈反映“我们这边都是自愿的”等怪现象。

　　妈妈是否“上环”，还曾被曝光与户口随迁、孩子入学等福利相捆绑。

　　记者查询发现，2013年5月，有海南媒体报道，海口市民周女士投诉称，在办理户口迁移的过程中，由于无法提供“上环证”，被居委会告知，不给录入人口信息。海口市部分社区居委会还透露：“申办工商执照、小孩入学等需要居委会开具夫妻婚育证明的事情，都少不了‘上环证’”。

　　2012年12月，广州媒体还报道，广州市番禺区多所小学要求，新生入学须提供母亲上环证明。面对舆论质疑，学校相关负责人的回应则是，“(这是)根据上级通知来做的”。

　　“避孕的方式有很多种，‘上环’捆绑福利究竟是依法办事，还是一些地方的‘土政策’？”这个问题至今困扰着张娟。

　　强制“上环”没有法律依据

　　张娟心里的问号并不难解答。

　　中国青年报记者梳理媒体报道发现，国家卫计委(原国家计生委)及其下属计生局等机构，近年曾屡次公开澄清，“上环”只是节育的一种方式，其他方式还包括避孕套(药、针)等，国家并无强制性“上环”要求，更无“入户先上环”等捆绑性规定。

　　《人口与计划生育法》第17条规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”第19条也明确规定：“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。”

　　“上述法律，相当于规定了公民对避孕节育措施具有知情选择权，并且没有明文规定，公民必须通过‘上环’来避孕。”北京瑞风律师事务所律师黄溢智告诉中国青年报记者，“强制女性‘上环’避孕，没有任何法律依据。新生儿登记户口也不应有这些先置条件，‘上户’与‘上环’挂钩，涉嫌违法。”

　　但现实是，在一些地方——尤其是较偏远的农村地区，没有上环证明“寸步难行”的情况，却演变成了某种“潜规则”。

　　有感于一枚“节育环”在全国多地违规捆绑各种福利，黄溢智律师于2012年12月5日，曾联合了北京、河南、湖北、广东等9地的13名女律师，上书公安部和国家计生委(现国家卫计委)，建议尊重女性避孕的自主选择权，警惕一些基层将新生儿户口登记与“上环”挂钩的违规做法。

　　“上书之后，国家计生委(现国家卫计委)相关负责人再次通过媒体表示，国家计生委并无‘上户先上环’的政策要求，一切都是依照国家法规进行。这算是一个间接的回应。”黄溢智律师告诉记者。

　　中国青年报记者查阅其《建议信》发现，信中指出，实践中，避孕措施有很多种，除了上节育环之外，还有药物避孕、男性结扎、皮下埋植剂等经济方便的避孕措施。“‘上环’是一种不错的避孕方法，但不是有绝对优势的方法。时代在进步，每个公民有权根据自身的状况选择避孕方式，而不是‘被选择’。”《建议信》说。

　　根据原国家计生委科技司在2006年发布的报告，“上环”是中国已婚女性用得最多的避孕措施，约1.14亿已婚育龄妇女采用“上环”避孕，占2.3亿采用各种避孕措施的已婚育龄妇女的49.79%。中国青年报记者查阅《2011年中国卫生统计年鉴》发现，每年新增“上环”妇女人数约为467万人，按这一速度推算，目前这一数字约为1.44亿。

　　但硬币的另一面是，“上环”并不是适合每位育龄妇女的“万金油”，并且，“带环怀孕”的案例也不少见。

　　早有妇产科医师向媒体披露，我国绝大多数妇女“上环”采用的是含铜节育器，但月经量过多或本身贫血的女性，就不适合“上环”。“上环”也可能引发女性不正常出血、贫血、月经紊乱等妇科病。若节育环没被正确放置，则可能引发子宫穿孔、节育器脱落等。另据原国家计生委一项《12万例宫内节育器避孕效果调查报告》，仅在2000～2005年间，节育环5年的累计不良停用率为23.31%。

　　“上环率”是一项业绩考核指标？

　　世界卫生组织发布的《计划生育——工作者全球手册》显示，“上环”(即含铜宫内节育器)作为避孕方式的一种，与复方避孕药、埋植避孕、单纯孕激素避孕药等，同为“对大多数妇女安全有效的”避孕方式，但不具有压倒性优势。

　　令张娟不解的是：“在那么多种避孕方式中，国家层面一直在强调自愿，但为何到了基层居委会、计生办等机构，都在一股脑地推广‘上环’避孕，甚至不惜捆绑上其他福利？”

　　中国青年报记者联系到了“荆楚潇湘人”所在地——湖北麻城市人口和计划生育局求解。该局相关负责人表示，对“上环”捆绑其他福利的做法，“我们是坚决反对的”。而基层热衷采取此类做法，则是因为“一些乡镇干部对政策理解有误，急于把工作做好，所以方法不当”。

　　“我们给乡镇计生办的主任开过几次会，‘上环’和上户口不能直接挂钩。这个要靠计生办做工作，采取自愿方式，不能强迫，今年已经发了三次文件。”该负责人称。

　　张娟所在的光明新区公明街道居委会，则拒绝接受中国青年报记者采访。

　　黄溢智律师告诉中国青年报记者，根据她的调研，一些基层街道和计生干部片面追求“上环率”的最大“玄机”，可能与这些干部的考核机制有关。

　　“‘上环率’与工作成绩相挂钩，或许是一些基层干部这么做的最大驱动力。”黄溢智表示，“上环”长期被认为是一种长效而简单的避孕方式，持续时间可达10余年，从负责节育任务的基层干部角度看，意味着能省去很大的工作麻烦。“俗话说，‘县官不如现管’，当宣传、说教等手段不管用时，他们就倾向于把‘上环’与上户、上学、上保险等福利挂钩，来达到一劳永逸的目的。”

　　今年5月，海南媒体的报道也证实了这种说法。

　　据海口市文庄社区居委会、南沙社区居委会等一些社区居委会工作人员说，上级部门将“上环率”与居委会年底业绩考核挂钩，是他们索要“上环证”的真正原因。“我们社区工作人员也很不容易，辛苦一年，谁也不愿意因为‘上环率’不达标而影响工作成绩。你以为我们乐意爬个七八层楼，到处追着别人要上环证吗？”一名工作人员这样诉苦。

　　曾参与2012年上书的河南亚太人律师事务所律师李双还向中国青年报记者分析：“新生儿上户口并不必须要求其母亲‘上环’，一些地方这么做，其实是有利益驱动的。有些工作人员是自己规定了这样的规则，有时仅仅是个形式，可以通过交钱来免除‘上环’，这其实也是一种腐败现象。”

　　记者在“宝宝树”论坛上发现，妈妈们为了逃避“被上环”的要求，可谓费尽心机。有人建议“找关系开一个‘已上环’的证明”，有人建议“先上环再取掉”，还有人建议“直接办个假证”。而在一些网上商城里，代开上环证明俨然成为一项产业，开价从10元到四五百元不等。

　　那么，“上环”违规捆绑多种福利的“土政策”之结，该如何解开？

　　北京大学社会学系人口学教授李建新告诉中国青年报记者，破题之笔在于简政放权，取消“上环率”与业绩相挂钩的旧思维。

　　“一些地方将‘上环’与其他事情挂钩，并把这种挂钩‘潜规则化’，既是认识问题，也是利益问题。”李建新教授说，“将‘上环率’作为业绩考核指标，是自上而下的要求，这些都与部门利益有关。要改变，应该先取消这种问责考核制度。‘上环’捆绑其他福利，涉及每个家庭，这个关系理不顺，容易引发社会较大不满。”(记者 王梦婕 实习生 乔楠)