教授谈政府向社会购买公共服务 应做好风险评估

于安，清华大学公共管理学院政府研究所所长

　　近日，国务院召开常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。此举引发社会高度关注，舆论普遍认为，这是转变政府职能、推动公共服务社会化的重要举措。

　　目前大部分公共服务由政府部门或者事业单位提供，现在为什么要向社会力量购买？在这一政策的执行中怎样才能避免政府与相关组织因权钱交易形成“肮脏联盟”？近日，清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授，接受了中国青年报记者专访。

　　政府向社会购买公共服务前要做绩效和风险评估

　　中国青年报：政府购买公共服务和一般的政府采购有什么不同？

　　于安：政府购买公共服务，是由政府体制以外的供应商向公众提供公共服务，由政府按照市场价格支配费用，以实现政府公共服务职能的行为。采购分为两类：货物和服务。服务里又分为建筑工程服务和建筑工程服务以外的服务。服务和货物有很大的不同，货物可以根据规格、技术标准来衡量。而服务的核心是服务提供商提供智力和体力，既可以有统一的标准，但也一定是因人而异的。所以，政府推行向社会力量购买公共服务，必须要建立公共服务的制度和标准。这两条是所有服务的基础，如果没有建立起来，风险就会很大。

　　中国青年报：会有什么风险？

　　于安：社会力量提供服务的数量、质量和成本与政府提供的相比，具有灵活性和不确定性，有可能效率更高也有可能不尽如人意。比如，英国推行公共服务社会化的一项重要措施，是把国营铁路交给了公司经营，结果铁路的事故率上升了。因为对服务供应商来说，唯利是图的商业本性和公共服务的持续性要求存在内在冲突。服务质量的稳定性、可靠性程度也受市场价格变动的影响。还有一种可能是政府与服务提供商形成“肮脏联盟”，增加受益人的负担。这些都属于社会力量承担公共服务的风险。

　　中国青年报：怎样才能避免这些风险？

　　于安：首先要做两个评估：一是对政府要做绩效评估，看看政府在某个公共领域的管理是否效率低下，如果管得很好，就没有必要交出去。如果有可能进一步降低成本提高效率，那就可以试着交出去；二是交给社会之前要做全面的风险评估。比如服务提供商是否能提供有效的高水平的服务，如果社会力量做不好是由政府收回自己做，还是有其他替代方案都要详细考虑。公共服务是以数量和质量来评判的，数量不是越多越好，而是要满足公众的需要。公众的满意程度是最重要的。

　　所以，政府向社会购买公共服务不能简单一推了之。如果这两个评估没有做好就把公共服务推出去，就会把公众利益至于高度不确定的位置。一般的政府采购不达标可以退货，但是一旦公众因为公共服务不佳而利益受损，很可能引发群体性事件。

　　需设立监管制度杜绝政府购买公共服务中的权钱交易

　　中国青年报：广州、杭州等地在进行政府购买公共服务的试点，您觉得它们的经验有推广价值吗？

　　于安：政府购买公共服务后，每个服务提供商都有自己的运行模式和方式，所以任何试点都是局部的、特定条件下的，不可能都具备广泛推广的价值。具体的参考经验也只能围绕政府的做法，比如，试点的政府在确立服务外包的清单上有没有值得借鉴之处、哪些是现阶段一定不宜承包出去的服务等。

　　中国青年报：有人担心各地政府向社会购买公共服务时动力不足。您怎么看这种担心？

　　于安：这和政府组织管理有关系。一些过去只搞审批的人现在要搞监管，要有一个转变的过程。而且，监管社会力量做得怎么样要先去搜集信息然后才能评判，是一项很辛苦的工作。不过这件事情本身是好事，值得尝试。只不过在尝试的同时，政府应该充分考虑风险问题。

　　中国青年报：也有人担心，政府开始向社会购买公共服务后，一些政府机关打着提供公共服务的幌子，设立各种单位机构或者非政府组织，输送经济利益。如何杜绝这种权钱交易现象？

　　于安：这个问题是存在的，总会有一些机构和组织利用跟政府部门的关系去获得竞争中的优势。要避免这种现象发生，就要设立良好的管理制度和监管机制。如果有一个好的监管制度，那么与政府关系再好也拿不到合同。

　　不过，现在的问题更可能是不能形成有效的竞争。政府购买公共服务的前提有3点：第一是市场提供的公共服务更有效率；第二是存在市场化的供应商群体；第三是供应商提供服务的定价机制和服务质量是合理和可靠的。如果上述3个前提不能具备，那么向市场购买公共服务的初衷就难以实现，还不如继续由政府或者政府设立专业机构提供这类服务。

　　对于政府购买公共服务中的“猫儿腻”要考虑刑事处罚

　　中国青年报：您认为政府向社会力量购买公共服务还应该有怎样的制度保障？

　　于安：目前政府购买公共服务还在部署阶段，各种情况都有可能出现，应该制度准备优先。通过制定执行统一的标准可以减低由于服务提供商的分散性、个体性所带来的风险。除了服务标准以外，还要有合同制度。比如将养老金交给银行去管理，银行有专门经营的网点，可以免除政府从上到下建立服务机构的费用。但银行是盈利性机构，会受经济波动的影响。虽然可以用契约的办法来约束它，但是契约本身不能保证履约。如果不履约怎么办？现在的商事合同制度和民事合同制度都不适合政府购买公共服务来用，所以要制定专门的公共合同制度，核心是保护公众利益，包括委托、承包等公共服务采购规则，怎么确定购买清单，怎么寻找服务提供商，怎么分散风险，怎么纠正侵权等。

　　中国青年报：需要建立相应的惩罚机制吗？

　　于安：如果只在公众利益受损后简单地一罚了之，那么公众利益还是没法受到保障。比如，如果把教育服务交给社会力量去做的过程中出现失误，即使赔再多的钱，孩子的前途也耽误了。所以要建立一个与公共合同制度相适应的责任制度，其核心是保护公众的利益。当然如果出现侵权，还是要惩罚。光民事处罚不够，还要考虑刑事处罚。因为违反公共合同就构成了对社会的危害。记者 王聪聪 实习生 许婕