专家谈“农民被上楼”难题 建议探索带资进城方案

　　“农民被上楼”——这大概是城镇化过程中农民利益受损最为直接的现象。

　　近期，中国土地纠纷和维权事件多发。如何在城镇化的过程中保障被征地农民的权益是广受关注的焦点之一。

　　“对农民利益的剥夺是我国城镇化的最大教训之一。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授曾在省部级领导干部推进城镇化建设专题研讨班这样公开表示。

　　2013年，中央政府将“城镇化”作为“现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。城镇化的本质是改革旧有的“人地”关系。这是一次对农民千百年来所形成的传统生产方式和生活方式颠覆性的变革。

　　“我所在的研究小组曾对北京某郊区村里的153户不愿意搬迁的家庭，做了一份民意调查。”中国人民大学土地管理系博士张远索告诉《法制日报》记者，调查结果显示，有超过一半家庭是因为担心搬迁以后利益受损而拒绝搬迁。

　　“在我们的走访中，还有一些村民指出，原来的村居被拆、宅基地被拿走后，换到的只是一处小面积的房子。而且住进楼房后，收入没增加，生活开支更大了。”张远索说。

　　专门研究城乡统筹发展、农村产权制度改革、农村集体经济等问题的中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后陈雪原说，城乡二元结构体制和农村集体所有制是农民市民化进程所面临的最主要的制度性约束：一方面，城乡二元结构体制的制度障碍及其背后隐含的福利因素筑就了市民化的高成本门槛，造成农民进城后利益受损；另一方面，进城农民与村集体的产权关系无法理清，在离开农村的时候无法有效处置在农村的集体资产，形成难以割断的“财产脐带”。

　　“城镇化过程中一旦操作不规范，配套政策不到位，住上楼房以后的农民还要继续种地，生产生活成本将大大增加。即使有的地区给了农民社会保障，由于保障水平较低，也不足以让农民安定。”张远索说。

　　同时，中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯也向记者表示，土地制度也是阻碍农业转移人口市民化的重要制度障碍。第一，从征地补偿标准来看，现有征地补偿标准较低，土地补偿款难以弥补市民化成本，低价征地高价出售又抬高了房地产价格，增加了农业转移人口的居住成本。第二，从农村集体土地流转来看，对农村集体土地流转的限制，使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益，不能为其定居城市提供财力支持。第三，现阶段中国许多地区实行的“土地换社保、宅基地换房产”改革难以得到农民的积极配合。随着土地增值潜力的不断增长，农业转移人口放弃土地获得市民身份的机会成本越来越高。

　　魏后凯认为，要妥善解决城郊失地农民的市民化。进一步完善征地补偿安置制度，积极拓宽就业渠道，加强再就业技能培训，优先推荐和安排失地农民就业，鼓励失地农民自主创业，完善失地农民基本生活保障制度。

　　而陈雪原则建议探索农民“带资进城”方案。

　　“农民进城获得城镇户口，实现市民化，不能以放弃农村土地和集体资产权益为前提，而应把农民市民化与农村产权制度改革有机连接起来，通过对承包地、宅基地、林地等的确权颁证和集体资产处置，建立完善农村产权交易体系，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这些资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛。很明显，让农民带资进城是跨越市民化成本门槛的有效途径和必然选择。”陈雪原说。

　　对此，魏后凯也认为，农民的财产权益是农业转移人口市民化最基本的经济保障。随着城市房价的高企，农业转移人口在城市定居的经济门槛也越来越高，农民的土地权益以及国家补贴的社会保险实际上起到了人口迁移风险的“保护垫”作用。

　　“在城镇化过程中，一方面要坚决维护农民包括土地在内的财产权益，另一方面要按市场经济的原则，使包括进城农民在内的全体农民能够分享相应的资产收益，获得自由迁移的风险保障甚至是进城落户的资本，而不是沦为‘城市贫民’。”魏后凯说，首先是要强化制度建设，维护农民的财产权益。另外还要从法律层面上明晰农村产权，实行全面的确权颁证，明确产权性质和利益所属，让农民享有与城市居民同等的财产权益。

　　魏后凯认为，在农村集体产权制度改革的过程中，要重视法律和制度层面的顶层设计，制定系统的、配套完善的政策体系，形成长期稳定的体制机制。同时应建立规范的农村土地流转制度，不断完善农民承包土地使用权的流转机制。(记者赵丽)